Sędzia Muszyński dla DoRzeczy.pl: Europejskie standardy prokuratora Bodnara
Wbrew dyrektywom wykładni
Ostatni weekend nie dał Polakom wypocząć od polityki. W piątek wieczorem Prokurator Generalny, Adam Bodnar, postanowił pozbyć się Prokuratora Krajowego. I ta informacja zdominowała przestrzeń publiczną. Swoją decyzję Adam Bodnar oparł na trzech opiniach prawnych. Początkowo zamierzałem odnieść się do treści tych opinii. Rogatej duszy żal przepuścić okazję, a takich absurdów pisanych przez osoby z tytułami i stopniami naukowymi nie widuje się często. Jednak upływ czasu dał mi szansę na zapoznanie się z kluczowym w sprawie pismem Prokuratora Generalnego z 12 stycznia 2024 r., z informacjami ze strony Ministerstwa Sprawiedliwości oraz pozwolił na wysłuchanie wielu medialnych wypowiedzi. Mogłem posłuchać samego Bodnara, broniących jego działania wiceministrów, jak i współpracowników ze Stowarzyszenia Lex Super Omnia. A po tych występach, odczułem już imperatyw, nakaz moralny skomentowania bezpośrednio treści jego tzw. decyzji.
Faktyczną istotą pisma Prokuratora Bodnara jest stwierdzenie pozostawania Prokuratora Krajowego w stanie spoczynku. Ale ustalenie jest co najmniej dziwne. Pismo ma stworzyć skutek konstytutywny na dzień 12 stycznia 2024 roku (słowa: „ustalam na dzień 12 stycznia 2024 r.), choć efekt ten ma wywołać art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 9 października 2009 r. o zmianie ustawy o Prokuraturze (Dz. U. Nr 178, poz. 1375 ze zm.), który – najprościej mówiąc – 15 lat temu samoistnie przenosił niektórych prokuratorów w stan spoczynku w związku z ówczesną reorganizacją tej instytucji.
Uzasadnieniem tego „ustalenia” jest ocena, że Prokurator Krajowy nie mógł powrócić ze stanu spoczynku na podstawie art. 47 ustawy Przepisy wprowadzające Prawo o prokuraturze z 2016 r. (dalej: ustawa Przepisy wprowadzające), gdzie czytamy, że (§ 1) „Prokurator pozostający w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy w stanie spoczynku może wrócić na swój wniosek do służby na ostatnio zajmowane stanowisko lub stanowisko równorzędne. Uprawnienie to nie dotyczy prokuratorów, którzy odeszli w stan spoczynku z przyczyn zdrowotnych”. Zdaniem Bodnara, wynika to z epizodycznego charakteru tego przepisu.
Nazwanie tego przepisu epizodycznym – mówiąc eufemistycznie – to dość śmiałe stwierdzenie jak na prawnika. Przede wszystkim nie wynika to z treści wspomnianego art. 47 (zob. nt. treści przepisów epizodycznych: § 29a Zasad techniki prawodawczej). Co więcej, przepis ten nie został także formalnie derogowany (tj. uchylony przez ustawodawcę albo uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP). A stosownie do jego § 3 „Prokurator przywrócony do służby na wniosek, o którym mowa w § 1, może w każdym czasie wrócić na swój wniosek na poprzednio zajmowany stan spoczynku za miesięcznym wypowiedzeniem”. To z kolei oznacza, że – wbrew twierdzeniom Prokuratora Generalnego ‑ art. 47 ustawy Przepisy wprowadzające nie utracił mocy po 2 miesiącach od wejścia w życie tej ustawy. Gdyby ustawodawca chciał ograniczyć możliwość powrotu ze stanu spoczynku na podstawie art. 47, musiałby to wyraźnie wskazać w treści tego przepisu, jak to uczynił w przypadku innych norm wynikających z omawianej ustawy. Dlatego naturalną konkluzją jest ocena, że określona redakcja art. 47 była świadomą decyzją ustawodawcy. Tego wymaga nie tylko wykładnia językowa, ale też ochrona zasad i wartości konstytucyjnych. Inaczej mówiąc, Prokurator Generalny dokonuje swoich ustaleń wbrew podstawowym dyrektywom wykładni i Konstytucji.
Nieporozumienie i nadużycie
Jako kolejny argument Prokurator Generalny podaje rzekome normy temporalne. Nie wskazuje przy tym żadnych jednostek redakcyjnych, które określałyby terminy ograniczające możliwość skorzystania w maju 2022 r. przez Dariusza Barskiego z art. 47. Samo zawarte w piśmie twierdzenie, że (cyt.) „Temporalny zakres stosowalności normy prawnej w wymiarze materialnym i kompetencyjnym dotyczącym przywrócenia do służby prokuratora pozostającego w stanie spoczynku obejmował bowiem okres od 4 marca 2016 r. do 4 maja 2016 r”. jest tylko wnioskiem Bodnara. I to bez pokrycia. Nie tylko dlatego, jak już wspomniałem, że w treści przywołanego przepisu nie ma żadnego ograniczenia. To nie wynika również z innych przepisów ustawy. Na pewno nie można – jak chciałby Bodnar – wywodzić go z art. 53 ustawy Przepisy wprowadzające, gdzie znajduje się termin dla Prokuratora Generalnego na przeprowadzenie obsady kierowników jednostek organizacyjnych prokuratury, ani z art. 38 ustawy Przepisy wprowadzające dotyczącego obsady nowo ukształtowanych jednostek. To odrębne instytucje i przenoszenie zakreślonego tam terminu na obowiązywanie art. 47 jest nieuprawnione. Po prostu ustawodawca nie powiązał temporalnych skutków wynikających z art. 38 i art. 53 ustawy Przepisy wprowadzające z art. 47. A jeśli nie powiązał, to skutków takich nie wolno mu przypisywać w procesie stosowania prawa.
Ponadto należy zaznaczyć, że art. 38 i art. 53 ustawy Przepisy wprowadzające są przepisami kompetencyjnymi, a art. 47 § 1 tej ustawy ma charakter materialny i wyraża określone prawo prokuratora przeniesionego w stan spoczynku. A Prokurator Generalny powinien jednak wiedzieć, że ograniczenie skorzystania z uprawnienia przyznanego ustawą, także w aspekcie czasowym, musi mieć wyraźną podstawę prawną. Nie może być przedmiotem uznania i arbitralności organu władzy publicznej.
I nie wystarczy tu sugerowanie naruszenia przez ustawodawcę Zasad techniki prawodawczej, do którego – uzasadniając nieobowiązywanie art. 47 po 4 maja 2016 r., a zatem brak jego mocy prawnej w chwili decyzji o zgodzie na powrót Barskiego ze stanu spoczynku – pośrednio odwołuje się Prokurator Generalny. Argumenty są proste: po pierwsze, taki zarzut nie może być samoistną przesłanką uznania danej normy za niekonstytucyjną, o czym Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie się wypowiadał; po drugie, nie jest rolą Prokuratora Generalnego ocena racjonalności i słuszności działań ustawodawcy. Nie może on zastępować Trybunału Konstytucyjnego w ocenie konstytucyjności danych rozwiązań prawnych.
Kompetencje Prokuratora Generalnego podważa też fakt, że posługuje się w piśmie w mocno dowolny sposób konstrukcjami przepisów wprowadzających i regulacji epizodycznych.. Zresztą „dowolny” to mało powiedziane. Bodnar wprowadza chaos. Używa ich w innym znaczeniu niż wynika to z reguł legislacji (zob. rozdział 4a Zasad techniki prawodawczej). Miesza nazwy i rolę tych przepisów (por. § 35 Zasad techniki prawodawczej). Na kolana rzuca zawarte w piśmie stwierdzenie, że „przepisy wprowadzające mają charakter epizodyczny i ich celem jest dostosowanie określonej materii ustawowej wprowadzonej nowym aktem normatywnym” (pkt VI). Nie rzuca jednak z podziwu. Ono rzuca ze śmiechu.
Prawda jest natomiast taka, że art. 47 ustawy Przepisy wprowadzające wykreował nowe uprawnienie określonej grupy prokuratorów w sposób samoistny, w oderwaniu od innych konstrukcji ustawy. Owszem, można dyskutować co do racjonalności takiego ujęcia, ale skoro przepis został uchwalony i Trybunał Konstytucyjny nie wypowiedział się o nim, to korzysta on z domniemania konstytucyjności.
Nie można także uznać, że ustawa Przepisy wprowadzające dziś nie obowiązuje. Oprócz skutku wprowadzającego dla ustawy głównej, zawiera przecież przepisy, które nadal mogą być stosowane. Co więcej, była też – już po 4 maja 2016 r. – nowelizowana. Gdyby miało być tak, jak chce Prokurator Generalny, nowelizacja nie miałaby miejsca. Tak jak praktyka nowelizacji przepisów ustaw wprowadzających jest znana od dawna, tak nie nowelizuje się przepisów nieobowiązujących. Stąd wywodzenie przez Bodnara, że zakres temporalny ustawy Przepisy wprowadzające wyczerpał się 4 maja 2016 r., bo wtedy postawiono system nowej prokuratury, jest wręcz śmieszne.
Naciąganie orzecznictwa
Wreszcie dla uzasadnienia swej oceny o ograniczeniu terminu na powrót Prokuratora Krajowego do służby czynnej, Prokurator Generalny odwołuje się do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 43/07. Jego problem polega na tym, że chyba nie zna treści tego wyroku. W efekcie działa w oderwaniu od istoty sprawy. Zarzuty wniosku w sprawie o sygn. K 43/07 dotyczyły naruszenia zasady określoności prawa oraz zasady odpowiedniego udziału jednostek samorządu terytorialnego w dochodach publicznych do przypadających im zadań. Analizując stan prawny, TK pokazywał w jakich przypadkach ustawodawca zdecydował o temporalnym obowiązywaniu określonych norm. To całkiem inna sytuacja, bez jakiegokolwiek treściowego i logicznego styku z problemem Prokuratora Krajowego. Tym bardziej, że Trybunał wskazał tam jedynie pobocznie, jakie elementy ma ustawa wprowadzająca i jaki jest jej cel.
Na marginesie tej sprawy przypominam również Prokuratorowi Generalnemu, że sama norma z Zasad techniki prawodawczej określająca elementy ustawy wprowadzającej, nie przesądza ostatecznie o tym, że w takim akcie znajdą się wyłącznie te przepisy. W praktyce ustawodawca często umieszcza ustawach wprowadzających również przepisy bez ścisłego związku z wprowadzanym aktem. I jest to skuteczne, nawet jeśli czyni to wbrew brzmieniu Zasad techniki prawodawczej. Te ostatnie przyjęte są przecież w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów, a wykładni i oceny ustaw nie dokonuje się przez treść rozporządzenia.
W swoim piśmie Prokurator Generalny odwołuje się także do uzasadnienia innego wyroku Trybunału Konstytucyjnego (sygn. K 9/12). I tu znów błądzi, bo to uzasadnienie dotyczyło ustawy epizodycznej (incydentalnej), a nie ustawy wprowadzającej. A Prokuratorowi Generalnemu wypadałoby wiedzieć, że ustawa epizodyczna to nie to samo co wprowadzająca. Ale nawet, gdyby poprzez uzasadnienie tego wyroku chciał wyjaśnić epizodyczność rozwiązania, to dziwnie pominął okoliczność, że Trybunał potwierdził tam epizodyczność aktu będącego przedmiotem kontroli dlatego, że akt ten wprowadzał (cyt.) „na ściśle określony okres odstępstwo od dotychczas obowiązujących zasad waloryzowania świadczeń”. I to właśnie oznacza epizodyczność. A w przypadku art. 47 ustawy Przepisy wprowadzające, nie został zdefiniowany „ściśle określony okres odstępstwa”. Nie można też takiego okresu wyinterpretować sobie przez źle zastosowane metody wykładni i reguły temporalne.
Obejście przepisów
Wreszcie rzecz kluczowa. W piśmie do Prokuratora Krajowego, Prokurator Generalny nie wskazał podstaw prawnych swojego działania (przepisu kompetencyjnego). Jeśli pismo ma wywołać jakieś skutki prawne, musi być wydane na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. A w obecnym stanie prawnym nie ma procedury stwierdzenia, że powrót ze stanu spoczynku na podstawie art. 47 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające nie wywołał skutków prawnych.
Prokurator Generalny nie podał też żadnego przepisu, który uprawniałby go do ustalania, że działania jego poprzednika (akt powołujący) nie wywoływały skutków prawnych. Tymczasem, aby działanie organu państwa spełniało wymogi sprawiedliwości proceduralnej, musi być oparte na wyraźnej kompetencji wyrażonej przepisami prawa, a nie na domniemaniu wewnętrznej kontroli aktu, który – na dodatek – wywołuje skutki zewnętrzne (kształtuje status służbowy jednostki). Na marginesie tylko powiem, że gdyby taka kompetencja istniała, stanowiłaby naruszenie konstytucyjnej równowagi władzy i umożliwiałaby kwestionowanie wszelkich wcześniej wydanych decyzji organów danego rodzaju, przez te same organy w innej obsadzie. W Polsce Bodnara sądy byłyby niepotrzebne.
Puenta jest następująca. Widać jasno, że Prokurator Generalny swoim działaniem chciał obejść przepisy o odwołaniu Prokuratora Krajowego (art. 14 § 1 ustawy Prawo o prokuraturze). Ta ocena da się wywieść z użytych w piśmie zwrotów. I tak np. zawarte w pkt 1 pojęcie „ustalam z dniem 12 stycznia 2024 r”. stanowi próbę wykreowania nowego stanu prawnego. Z kolei zwrot z pkt 2 „stwierdzam, że od dnia 12 styczni 2024 r. przysługuje”, to jednoznaczna chęć wywołania z określoną datą określonych skutków prawnych dotyczących uposażenia Prokuratora Krajowego. Ale działając w ten sposób, Bodnar popełnił poważny błąd. Skoro rozstrzygnął w piśmie o wolnościach, prawach i obowiązkach jednostki, miał obowiązek zawrzeć w nim informacje o możliwości i sposobie sądowej kontroli tego działania. A postąpił wręcz odwrotnie – z pkt III uzasadnienia wynika sugestia, że pewnej grupie osób, w tym Prokuratorowi Krajowemu, konstytucyjne prawo do sądu nie przysługuje. Ruch w jego mniemaniu może sprytny. Szczególnie, że przykryty publicznymi deklaracjami Premiera, że przecież każdy może w drodze prawnej weryfikować posunięcia Bodnara. Tylko, że Bodnar zapomniał o jednym. Zamykając w piśmie drogę sądową spowodował, że jego decyzja nabrała cech ostatecznego rozstrzygnięcia w rozumieniu prawa do skargi konstytucyjnej. Bo wbrew temu, co właśnie teraz próbują w mediach wcisnąć społeczeństwu Bodnar (wywiad dla PAP) i jego wiceminister Myrcha (media społecznościowe), ostateczne rozstrzygnięcie w rozumieniu prawa do skargi nie zawsze musi być ostatecznym wyrokiem sądowym. I Prokurator Barski taką weryfikację rozpoczął. Od razu na poziomie Trybunału Konstytucyjnego. W efekcie Bodnar otrzymał postanowienie tymczasowe, które powinien wykonać, a nie komentować.
Stare przysłowie mówi, że punkt widzenia zależy od punktu siedzenia. Ale w praworządnym państwie może to dotyczyć wyłącznie polityki, a nie prawa. Przestrzeganie nawet niewygodnego prawa to właśnie standardy europejskie, do których Adam Bodnar tak chętnie się publicznie odwołuje. Niestety, już w jego działaniu tych standardów brakuje. Były Rzecznik Praw Obywatelskich nie tylko topi prawniczy etos w bagnie manipulacji i niekompetencji, ale po prostu psuje państwo.
Autor tekstu Mariusz Muszyński jest sędzią Trybunału Konstytucyjnego, profesorem na Wydziale Prawa i Administracji UKSW.