SAFE a konstytucyjny poziom państwowego długu publicznego

Przypomnijmy – Konstytucja zawiera przepis art. 216 ust. 5, który znajduje się w części ustawy zasadniczej, do której mało kto już dociera podczas jej lektury. Nie dotyczy bowiem KRS-u, sądów i trybunałów, praw obywatelskich czy demokratycznego państwa prawnego. Literalnie przepis ten brzmi:

Nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto. Sposób obliczania wartości rocznego produktu krajowego brutto oraz państwowego długu publicznego określa ustawa.

Nie ukrywajmy – jest on legislacyjnie niezgrabny. Z jednej strony bowiem przepis zawiera zakaz zaciągania długu publicznego o wartości 3/5 rocznego PKB, z drugiej strony, w zdaniu drugim odsyła on do metodologii jego obliczania, która przyjęta może być w ustawie. Warto najpierw zgłębić mechanizm techniki legislacyjnej, który w wielu miejscach zastosowali twórcy Konstytucji z 1997 r. Rzecz dotyczy specyficznego rozwiązania legislacyjnego w postaci zakodowania danej normy w ustawie zasadniczej by następnie w określonym zakresie zawrzeć w Konstytucji odesłanie do ustawy, zatem zapewniając określony zakres swobody decyzyjnej prawodawcy zwykłemu. Zabieg ten dodatkowo zawarty jest zwykle w ostatniej jednostce redakcyjnej danego artykułu, co – zgodnie z metodą wykładni systemowej, traktuje się jako objęcie zakresem regulacji wszystkie jednostki nadrzędne w obrębie danego artykułu. Takie rozwiązanie zawarto np. w art 187 Konstytucji, który dotyczy składu Krajowej Rady Sądownictwa i kadencji jej członków. Literalnie przywołując zaś brzmienie art. 187 ust. 4: „ustrój, zakres działania i tryb pracy Krajowej Rady Sądownictwa oraz sposób wyboru jej członków określa ustawa”.

Normatywny ambaras mamy natomiast w odniesieniu do Trybunału Konstytucyjnego, w przypadku, którego pod koniec wyodrębnionej części rozdziału VIII Konstytucji – „Sądy i Trybunały” zakodowano normę w osobnej jednostce redakcyjnej jaką jest art. 197 o brzmieniu: „organizację Trybunału Konstytucyjnego oraz tryb postępowania przed Trybunałem określa ustawa”. Dla Twórców Konstytucji była ona tak istotna, że odesłania do ustawy nie zawarto w ostatnim ustępie któregoś z art. 188-197, które normują ustrojową pozycję TK, ale w osobnej jednostce redakcyjnej – art 197.
Nie będę rozszerzał tego wątku, ale zgodnie z dyrektywą zakazu wykładni synonimicznej wartość normatywna konstytucyjnego odesłania do ustawy, które zawarte jest w osobnym artykule aniżeli w ramach „jedynie” ustępu w obrębie danego artykułu wydaje się być bardziej znacząca. A przynajmniej okoliczność ta nie może być irrelewantna w procesie wykładni. Oczywiście przy złej woli i dokonywaniu procesu interpretacji z wypracowanym in statu nascendi stanowisku prawnym na takie drobnostki nie zwraca się uwagi. Tekst aktu normatywnego jest tylko agregatem treści normatywnej, z której interpretator pod wpływem „dominujących standardów” czy niedookreślonych „wartości” wybiera sobie to, co w rzeczywistości chce uzyskać celem jedynie udowodnienia tezy. Racjonalna i formalna poprawność rozumowań prawniczych schodzi tu na dalszy plan.

Nie ma potrzeby rozszerzać tego wątku. Skoro jednak Konstytucję traktujemy
„na serio” a odesłania do ustaw nie mogą (bo faktycznie – nie mogą!) redukować wartości normatywnej wyrażeń konstytucyjnych, zatem norma z art 216 ust. 5 Konstytucji przecież obowiązuje i w drodze ustawy nie można tak „kombinować” ze sposobem obliczania wartości rocznego PKB by zdanie pierwsze z art 216 ust. 5 stało się de facto normą programową albo – co byłoby już zupełnie contra legem – normą pustą. Można sobie bowiem wyobrazić sytuację, w której kontrolowany przez rząd parlament w zasadzie rokrocznie zmienia ustawowy sposób obliczania tej wartości celem „obchodzenia” progu z art 216 ust. 5 Konstytucji.

Próg ten ma fundamentalne znaczenie i powinien być ważny dla wszystkich tych, którym bliskie są sprawy obywatelskie. W kryzysach finansowych to zawsze szerokie warstwy ludności tracą: pracę, majątki, bezpieczeństwo osobiste. Trzeba sobie uświadomić, że w razie konstytucyjnego kryzysu finansów publicznych rząd zobligowany jest do obniżenia poziomu zadłużenia: zwykle zatem drastycznie podnosi podatki, opłaty itp. Redukuje znacznie możliwość wieloetatowości (udrożnia dzięki temu rynek pracy, który się kurczy z uwagi na upadek przedsiębiorstw), obniża wynagrodzenia sektora publicznego itp.

Wypada przyznać, że od samego początku obowiązywania Konstytucji z `97 r. praktyka kolejnych rządów traktowała konstytucyjny próg zadłużenia – delikatnie rzecz ujmując – bardziej jako wytyczną niż realnie krępującą rząd regułę wydatkową. Obchodzenie tego wymogu związane jest z owym normatywnym „wytrychem”, jakim jest art 216 ust. 5 zd. drugie Konstytucji a mianowicie ustawową kompetencją do określania metodologii obliczania długu.

Przecież nie można przyjąć, że ustawodawca zwykły może tą wartość dowolnie zmieniać, to dlaczego. Wypada by „uznane autorytety prawnicze” zwracały uwagę również na ten wymóg konstytucyjny. Nie znam żadnej ważnej odezwy, oświadczenia, uchwały itp., która na plan pierwszy wysuwałaby obowiązek władzy politycznej realnego, „na poważnie” przestrzegania art 216 ust. 5 Konstytucji. Jeżeli dobrze kojarzę palmę pierwszeństwa trzeba w tej kwestii przyznać środowisku ekonomistów (Profesorowie: Balcerowicz, Gwiazdowski, Kołodko, którzy od lat podnoszą tę kwestię – więcej osób nie kojarzę, ale nie jestem specjalistą z tego obszaru, więc opieram się tu tylko na wiedzy powszechnie dostępnej w mediach).

Rząd obchodzi konstytucyjny wymóg zachowania progu z art 216 ust. 5 Konstytucji poprzez tzw. „wypychanie” długu, tj. zaciąganie zobowiązań publicznych przez instytucje, które formalnie znajdują się poza kontrolą parlamentu. Taki też mechanizm zastosowano w przypadku SAFE. Pisał o tym m.in. Prof. Mariusz Muszyński (DoRzeczy.pl 28.02.2026 r.). Zgodnie z art. 1 i 2 in extenso ustawy o SAFE Finansowy Instrument Zwiększenia Bezpieczeństwa SAFE tworzy się w Banku Gospodarstwa Krajowego. To właśnie BGK oraz Polski Fundusz Rozwoju (PFR) są instytucjami, w działalności których kolejne rządy znajdują sposób na – w istocie – nieprzestrzeganie obowiązującej normy konstytucyjnej, jaką jest art 216 ust. 5 zd. pierwsze Konstytucji.

Należy pamiętać, że interpretacja tego konstytucyjnego przepisu, która zakazywałaby w metodologii obliczania wartości rocznego PKB oraz państwowego długu publicznego nieuwzględniania np. zobowiązań BGK, prowadziłaby jednoznacznie do uznania ustawy o SAFE za jaskrawo niekonstytucyjną z uwagi nie tylko na tryb jej uchwalenia – niezgodny ze standardami rzetelnej legislacji określonymi w orzecznictwie TK i wypracowanymi po roku 1997 (m.in. brak rzetelnej informacji Parlamentu dokładnie za czym głosowano – według doniesień medialnych), ale także z uwagi na – przede wszystkim – omawiany wzorzec konstytucyjny zawarty w art 216 ust. 5.

Nie można zatem Konstytucji traktować wybiórczo. A instytucje unijne, w tym Komisja Europejska powinny w zgodzie z zasadą państwa prawa w pierwszej kolejności zbadać, czy zaciągnięcie takiej skali zobowiązania finansowego zgodne jest z prawem państwa członkowskiego.

Według publicznie dostępnych statystyk przyrost długu publicznego w Polsce jest w ostatnich latach rekordowy. W latach 2020-2025 obserwujemy gwałtowny wzrost zadłużenia. Według metodologii UE konstytucyjny próg zostanie wkrótce przekroczony i według obecnego tempa (bez uwzględnienia SAFE !) po roku 2029 może sięgnąć 75% PKB. Rekordowe tempo długu przypada zaś na ostatnie dwa lata. Według mojej oceny w obecnych uwarunkowaniach tempa zadłużania, mając na względzie rygor konstytucyjny, SAFE po prostu nie może być przyjęty bez redukcji innych wydatków publicznych.

Ze sprawą przyjęcia SAFE wiąże się jeszcze jedna kwestia. Chodzi o aktualny obecnie i żywo dyskutowany publicznie problem obsadzania wakatów sędziowskich w Trybunale Konstytucyjnym. Należy zaznaczyć, że sprawy te – przynajmniej nominalnie – są ze sobą powiązane. W ramach tego wątku muszę jednak wyjaśnić, że jako kandydat do Trybunału Konstytucyjnego w pięciu (sic!) procedurach parlamentarnych już dawno przyjąłem założenie, że nie będę publicznie wypowiadał się na temat prawnych aspektów tej procedury poza składaniem oświadczeń na okoliczność konkretnych wydarzeń. Dlatego nadmieniam, że nie wypowiadam się na temat ostatniej procedury wyboru sędziów TK, ani nie oceniam normatywnego warunku zaprzysiężenia osób wybranych przez Sejm RP przez Prezydenta RP.

Warto jedynie przypomnieć, że w newralgicznej sytuacji budżetowej, w której aktualnie znajduje się Polska, konstytucyjna kontrola aktów prawnych z perspektywy wzorca płynącego z art. 216 ust. 5 Konstytucji wydaje się być dla rządzących ważna. Albo przynajmniej powinna być nieobojętna. I zakładam, że tak właśnie jest. Dlatego cała „awantura” związana z procedurą wyboru osób na stanowiska sędziów TK jawi się coraz mocniej jako działanie kontrproduktywne. Obserwujemy „wezwania” przedstawicieli władzy wykonawczej oraz „oficjalne” pisma kierowane do Prezydenta przez Marszałka Sejmu RP, w których przypomina się o „obowiązku odbioru ślubowania”. Jest to oczywiście dobry teatr na potrzeby marketingu politycznego, który z pewnością „rozgrzewa” elektorat partii politycznych, ale nic więcej z tego nie wynika. Prawda jest bowiem taka, że ostatecznie, po wspomnianych już czterech procedurach parlamentarnych, prawdziwa intencja władzy wykonawczej może sprowadzać się do – nie tyle – braku chęci obsadzania wakatów, ale braku woli respektowania orzeczeń Trybunału niezależnie od – nazwijmy rzecz dyplomatycznie – charakterystyki jego składu osobowego (orzeka przecież organ, a nie personalnie X czy Y) z uwagi na sposób przeprowadzenia tej procedury. Tym samym stan anarchii prawnej jest – szczególnie władzy wykonawczej – określając rzecz kolokwialnie – bardzo na rękę. A rzetelna kontrola konstytucyjna zadłużającego się na potęgę, często w niejasnych okolicznościach Państwa Polskiego, nie jest przecież potrzebna władzy politycznej.

Nie chcę natomiast dociekać na ile część środowiska prawniczego mocno zaangażowanego w „przywracanie praworządności” i tak łatwo powołującego się na „wartości wyższe” byłaby skłonna do spuszczenia takiej brzytwy Ockhama na inicjatywy prawodawcze coraz śmielej poczynającą sobie w procesie zadłużania państwa przez władzę polityczną.

Prof. dr hab. Artur Kotowski
Kierownik Katedry Teorii i Filozofii Prawa
Wydział Prawa i Administracji UKSW