Trybunał Konstytucyjny a NBP. Gdy nie wiadomo, o co chodzi...

Mogę się założyć, że za pomocą myślenia magicznego o interpretacji prawniczej, gdzie cel przekreśla dyrektywy wykładni prawa, możliwe będzie równie mityczne odczytanie art. 227 ust. 1 Konstytucji RP. Nie ma bowiem wykładni – jest przecież potrzeba. Ta zaś wynika ze skali i tempa przyrostu długu publicznego. Zadłużenie Skarbu Państwa na koniec sierpnia 2026 r. wyniosło prawie 250 mld zł. Oznacza to, że niebezpiecznie zbliżamy się do konstytucyjnego progu zadłużenia: 3/5 wartości rocznego PKB z art. 216 ust. 5 Konstytucji. Sposób obliczania państwowego długu publicznego określa ustawa. Najprawdopodobniej uda się utrzymać poziom długu poniżej wartości konstytucyjnej, ale wypada pamiętać, że jakikolwiek kryzys, sytuacja wojenna itp. obniża bezpieczeństwo finansowe Polski. Jest to przecież temat, który stale pojawia się w przestrzeni publicznej.

Warto pamiętać, że „Narodowy Bank Polski posiada obecnie 673 tony złota o wartości około 348 mld zł, co plasuje Polskę w gronie 10 największych posiadaczy złota wśród banków centralnych na świecie. W tej elitarnej dziesiątce państw Polska znajduje się obok Stanów Zjednoczonych, Niemiec, Włoch, Francji, Chin, Rosji, Szwajcarii, Indii i Japonii”. Zarząd NBP przyjął uchwałę, w której określono cel zwiększenia rezerw do 700 ton.

Na tym tle pojawia się pytanie o to, czy możliwe jest przystąpienie przez Polskę do strefy Euro bez zmiany Konstytucji?

Konstytucja RP nie zawiera normy, która określałaby rodzaj waluty. Złoty Polski nie jest wymieniony w Konstytucji. Art. 227 ust. 1 Konstytucji brzmi następująco: „Centralnym bankiem państwa jest Narodowy Bank Polski. Przysługuje mu wyłączne prawo emisji pieniądza oraz ustalania i realizowania polityki pieniężnej. Narodowy Bank Polski odpowiada za wartość polskiego pieniądza”. W świetle tego przepisu pojawiają się zatem dwie sytuacje wykładni. Pierwsza dotyczy rozumienia wyrażenia „wyłączne prawo emisji pieniądza oraz ustalania i realizowania polityki pieniężnej”. Drugie natomiast dotyczy „odpowiedzialności za wartość polskiego pieniądza”.

Co natomiast stanowi Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) w rozdziale 2-gim, który dotyczy polityki pieniężnej? Art. 128 ust. 1 brzmi: „Europejski Bank Centralny ma wyłączne prawo do upoważniania do emisji banknotów euro w Unii. Banknoty takie mogą emitować Europejski Bank Centralny i krajowe banki centralne”. Niemniej ważny jest art. 128 ust. 2 zd. pierwsze: „Państwa Członkowskie mogą emitować monety euro, z zastrzeżeniem zgody Europejskiego Banku Centralnego co do wielkości emisji”.

Rozstrzygnięcie relacji znaczeniowej między art. 227 ust. 1 Konstytucji RP a art. 128 ust. 1 TFUE jest bardzo proste. Rozwiązywalne jest na poziomie nauczanej na I roku prawa (w ramach logiki prawniczej) relacji między stosunkami zakresowymi nazw (relacje denotacyjne). Trzeba tylko taką relację prawidłowo określić. Drugą kwestią jest rozumienie terminu „wyłączne prawo”, o którym mowa w art. 227 ust. 1 Konstytucji RP. Pojawia się tu pewne skojarzenie z magiczną interpretacją słowa „wobec”... Według słownika języka polskiego PWN „wyłączny” oznacza „niemający poza sobą innego, istniejący jako jedyny”, „należący tylko do jednej osoby lub przysługujący tylko jednej osobie”. Wspólną cechą tych wyrażeń jest to, że odnoszą się do cechy desygnatu, jaką jest niepodzielność, nieprzenoszalność itp. Wyłączne prawo oznacza, że na gruncie Konstytucji RP tylko NBP przysługuje prawo emisji pieniądza. Nie może go z kimś współdzielić, samoograniczyć się, realizować tej polityki wspólnie itp. Wyłączne prawo to także obowiązek, ponieważ organ władzy publicznej nie ma żadnych praw podmiotowych, jak podmioty niepubliczne. „Ma prawo”, oznacza normę nakazu działania w określony sposób. Działanie to określa zresztą sam przepis art. 227 ust. 1 in fine: realizacja polityki pieniężnej.

Wydaje się, że Trybunał Konstytucyjny ma tu związane ręce. Przepis wydaje się czytelny tak jak art. 96 ust. 1 Konstytucji: Sejm składa się z 460 posłów. Jesteśmy bezpieczni – nawet sędziowie kojarzeni z określoną filozofią prawa i polityki nie powinni odstępować od znaczenia leksykalnego w tak fundamentalnej sprawie ustrojowej (badania nad ideologią stosowania prawa przez sędziów sądów najwyższego szczebla są doskonale znane i zjawisko to jest dobrze opisane w literaturze przedmiotu). Ale niekoniecznie. „Sky is the limit” – można ocenić rzecz metaforycznie. Teoria wykładni prawa zna możliwość odstępstwa od znaczenia językowego. Można przecież odwołać się do dyrektyw celowościowo-funkcjonalnych, które służą... realizacji określonej ideologii politycznej. Oczywiście sąd konstytucyjny powinien uważać na demokratyczną legitymację do takiego zabiegu, być świadom reperkusji takiej decyzji (odpowiedzialności za wykładnię). Powinien też być po prostu przyzwoity – zważyć, czy kilka osób wybranych przez większość danego Sejmu ma moralną legitymację do przeprowadzania wykładni w taki sposób? Tradycyjnie bowiem przyjęło się, że odstępstwo od jednoznacznej wykładni językowej może nastąpić jedynie w razie bezpośredniej potrzeby ochrony praw i wolności jednostki. Bezpośredniej... oznacza nie domniemanej, założonej, wywnioskowanej, hipotetycznej...

Art. 8 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że w sytuacji ustalania relacji znaczeniowych kierunek rozumowania powinien przebiegać poprzez porównanie wyrażenia z aktu, który posiada moc niższą od Konstytucji z wyrażeniem konstytucyjnym. A nie odwrotnie. Pozycję Traktatów Europejskich w systemie źródeł prawa rozstrzyga dyrektywa systemowa wykładni, tj. relacja art. 8 ust. 1 Konstytucji do wszystkich przepisów Konstytucji, które znajdują się w dalszej kolejności w tekście Konstytucji. W tym art. 9, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego oraz art. 91 ust. 3, który przyznaje ratyfikowanej umowie międzynarodowej prawo pierwszeństwa, ale tylko w kolizji z ustawami, a nie Konstytucją. Oczywiście mogę sobie wyobrazić magiczną interpretację, w której uznaje się Traktaty: o Unii Europejskiej oraz o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej jako będących równorzędnymi Konstytucji, na mocy złożonej inferencji prawniczej, której nie chcę tu rozwijać. Problem w tym, że dotychczasowe orzecznictwo TK, w tym kontrolujące zgodność Traktatów Europejskich z Konstytucją, traktowało je właśnie przez pryzmat umowy międzynarodowej. Poza tym, źródła prawa określone są normatywnie i nie można ich rozszerzać poza formy leksykalnie określone w Konstytucji. Chyba, że rozwiązaniem jest ponownie – magiczna interpretacja.

Zakres znaczeniowy wyrażenia „wyłączne prawo do emisji pieniądza oraz ustalania i realizowania polityki pieniężnej” (oraz to spójnik koniunkcji, wyrażenie to musi być interpretowane jako jedna fraza) musi być zatem odnoszony do zdania drugiego w art. 128 ust. 1 TFUE: „Banknoty takie mogą emitować Europejski Bank Centralny i krajowe banki centralne”. Art. 128 ust. 1 TFUE stanowi natomiast, że „Europejski Bank Centralny ma wyłączne prawo do upoważniania do emisji banknotów euro w Unii”. Pytanie, czy „wyłączne prawo”, o którym mowa w Konstytucji RP może być wynikiem jego upoważnienia przez Europejski Bank Centralny, czy też wynika ono z konstytucyjnie chronionej polityki monetarnej, która przysługuje NBP?

Według mojej oceny rozstrzyga tą kwestię – póki co – hierarchia źródeł prawa. Nadrzędność polskiej Konstytucji jest podstawą do wnioskowania, że wyłączne prawo, o którym mowa w art. 227 ust. 1 Konstytucji RP nie może pochodzić z upoważnienia a NBP nie może go współdzielić z innym organem. Warto przypomnieć, że w wyroku z dnia 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04, dotyczącym zgodności z Konstytucją Traktatu o przystąpieniu do Unii Europejskiej, Trybunał wypowiedział się o wyzwaniach stojących przed polskim systemem prawnym i ustrojowej roli NBP w sytuacji przystąpienia przez Polskę do strefy euro i zastąpienia polskiego złotego tą walutą. Trybunał w pełnym składzie (Przewodniczący, Prof. Marek Safjan) uznał, że „[w] ocenie Trybunału Konstytucyjnego, nie wyklucza to celowości – a nawet potrzeby – rozważenia relacji wskazanych tu unormowań w przyszłości – tj. w momencie spodziewanego wprowadzenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wspólnej waluty. W momencie tym rewizji musiałyby ulec dotychczasowe konstytucyjne funkcje i zadania Narodowego Banku Polskiego oraz Rady Polityki Pieniężnej, a tym samym dotychczasowe (określone konstytucyjnie) kompetencje tych organów. Wymagałoby to rozstrzygnięcia, które byłby władny podjąć w przyszłości ustrojodawca konstytucyjny w trybie właściwym dla zmiany Konstytucji” [podkr. A.K.].

W sytuacji konsensusu największych sił politycznych Konstytucję można by po prostu zmienić, tak aby spełnić wytyczną Trybunału, tj. aby – podkreślmy – „ustrojodawca konstytucyjny w trybie właściwym dla zmiany Konstytucji” redefiniował ustrojową pozycję i kompetencje NBP. W razie braku takiego konsensusu a przy pilnej potrzebie może pozostać tylko myślenie magiczne.

Prof. dr hab. Artur Kotowski
Kierownik Katedry Teorii i Filozofii Prawa
Wydział Prawa i Administracji UKSW