Kodeks wyborczy. Zapytaliśmy konstytucjonalistę o poprawkę PiS

Damian Cygan: Temat tarczy antykryzysowej niespodziewanie przykryła poprawka PiS do Kodeksu wyborczego. Jak pan ją ocenia?

Prof. Jacek Zaleśny: Z punktu widzenia procedury postępowania doszło do naruszenia kilku regulacji prawnych. Po pierwsze, Kodeks wyborczy jako rodzaj ustawy rządzi się odrębnym trybem przygotowania i uchwalania, o czym jasno mówi regulamin Sejmu. Ten tryb określa sztywne terminy wykonywania kolejnych czynności. Mowa choćby o wymogu zachowania 14 dni od przedstawienia posłom druku projektu do momentu przeprowadzenia jego pierwszego czytania. Drugi problem to kwestia trzech czytań projektu ustawy. Jest to zasada rangi konstytucyjnej, która zawiera bardzo konkretne wskazówki co do tego, jak ma być skonstruowany proces ustawodawczy i jaka jest jego istota. Nie bez przyczyny zasada trzech czytań uległa konstytucjonalizacji. Jest ona odpowiedzią prawodawcy na patologiczną praktykę PRL, kiedy zdarzało się, że Sejm uchwalał ustawy bez ich rozważenia, bo i tak jego stanowisko w sprawie nie miało większego znaczenia, bo liczyła się wola partii. Dlatego też na gruncie konstytucji z 1997 r. wszystko, co kluczowe i dotyczące meritum regulacji prawnej powinno odbyć się w pierwszym i drugim czytaniu, a głosowania – w trzecim. W sytuacji, z którą mieliśmy do czynienia w Sejmie, nie dochowano tej zasady. Poprawka dotycząca Kodeksu wyborczego została sformułowana już po drugim czytaniu, czyli w momencie, w którym zadaniem Sejmu jest wyłącznie sprawdzenie, czy to, co parlament już rozstrzygnął, jest wewnętrznie spójne i czy nie zawiera błędów technicznych lub formalnych. W tym stadium postępowania nie jest dopuszczalne wciskanie do projektu ustawy nowych regulacji i to w ogóle nie dotyczących zagadnień rozpoznawanych w pierwszym i drugim czytaniu projektu ustawy.

Wiceprezes PiS Joachim Brudziński tłumaczy, że PiS niczego nie ogranicza, wręcz przeciwnie – rozszerza w ten sposób prawa obywatelskie.

Wyjaśnienia polityków należy wyraźnie oddzielić od kwestii formalno-prawnych. Nie ma żadnych przeciwwskazań, aby w odrębnym postępowaniu – czy to posłowie czy Rada Ministrów – wnieśli do Sejmu projekt ustawy dotyczący zmian w Kodeksie wyborczym. Jest nawet taka możliwość, że Sejm w drodze uchwały rozstrzyga wtedy o przyspieszeniu prac i z zachowaniem zasady trzech czytań można takie zmiany przeprowadzić. Natomiast nie można pod pretekstem niwelowania ewentualnych błędów technicznych w poprawkach już przyjętych do projektu ustawy proponować czegoś całkiem nowego. Nie chodzi o to, że te regulacje są materialnie niewłaściwe. Rzecz w tym, że pod pretekstem jednej regulacji dokonuje się zmian całkiem innych i to jeszcze w niewłaściwym trybie i w niewłaściwym stadium postępowania.

Przeciwnicy PiS argumentują, że na sześć miesięcy przed wyborami nie wolno dokonywać żadnych zmian w prawie wyborczym.

Rzeczywiście taką wskazówkę sformułowała Komisja Wenecka i Trybunał Konstytucyjny faktycznie przywołał ją kiedyś w wyroku, to jednocześnie sam jej nie dochował. Gdy Sejm uchwalił zmianę przepisów prawa wyborczego w okresie bezpośrednio poprzedzającym wybory, Trybunał orzekł, że tak nie wolno postępować, ale jednocześnie wyjątkowo zgodził się, że w tym konkretnym przypadku można było tak postąpić, ale jednocześnie pryncypialnie zastrzegł, że w przyszłości nie będzie tolerował takiego postępowania. Ostatecznie zatem dla praktyki postępowania nic z tego prawnie wiążącego nie wynika, więc akurat na ten wymóg sześciu miesięcy nie kładłbym akcentu. Ani nie wynika on z przepisów prawa, ani w przeszłości nie był respektowany, więc trudno mówić, że na jego tle uformował się zwyczaj prawny. Znacznie ważniejsze są kwestie formalne.

Jarosław Gowin stwierdził, że uczciwym postawieniem sprawy byłoby przeprowadzenie wyborów prezydenckich dopiero za rok na wiosnę. Jest do tego furtka prawna?

Byłoby to możliwe jedynie w sytuacji obowiązywania stanu nadzwyczajnego, bo w trakcie jego trwania i w ciągu 90 dniach od jego zakończenia nie można przeprowadzać wyborów. W innym trybie nie ma możliwości prawnej, żeby Sejm czy prezydent wydłużył czas trwania kadencji. Ona jest uregulowana w konstytucji, więc wszystkie wyjątki dotyczące jej skrócenia czy wydłużenia są rangi konstytucyjnej i tylko w ten sposób można je rozstrzygnąć. Nawet gdyby doszło do szerokiego porozumienia wszystkich sił politycznych, to bez zmiany ustawy zasadniczej bądź wprowadzenia stanu nadzwyczajnego nie można przesunąć w czasie terminu wyborów prezydenckich.

Dotyczy to wszystkich trzech stanów nadzwyczajnych?

Tak, bo w żadnym z nich (stan wojenny, stan wyjątkowy, stan klęski żywiołowej – red.) nie można zmieniać konstytucji ani prawa wyborczego. Były już takie sytuacje w Polsce Ludowej, że w drodze ustawy konstytucyjnej dokonywano jednorazowego skrócenia bądź przedłużenia kadencji działania władzy publicznej. Akurat do tej tradycji PRL można się odwołać. Jeżeli jest taka potrzeba polityczna, to nie ma prawnych przeszkód, aby w drodze tzw. epizodycznej zmiany konstytucji przedłużyć kadencję osoby aktualnie pełniącej urząd prezydenta.