Jak to jest z tą praworządnością w UE? Zapytaliśmy eksperta

Damian Cygan: Czy wypłata środków UE będzie uzależniona od przestrzegania praworządności? Po zakończeniu unijnego szczytu pojawiło się mnóstwo sprzecznych informacji w tej sprawie.

Prof. Jacek Zaleśny: W świetle porozumienia Rady Europejskiej, które zostało zawarte w Brukseli, zwłaszcza punktów 22. i 23., motyw powiązania płatności z praworządnością jest realizowany. Rzeczywiście mamy w tym porozumieniu odwołanie do artykułu 2 TUE, który mówi o różnych, ogólnych wartościach UE, że jest ona oparta na poszanowaniu godności człowieka, wolności, demokracji, równości, rządach prawa, że szanuje prawa człowieka, w tym prawa osób należących do mniejszości. Wartości te mają być wspólne państwom członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn. Właśnie w takiej szerokiej konfiguracji mowa jest o rządach prawa. Zgodnie z punktem 23. porozumienia osiągniętego na szczycie państw UE, zapowiada się wprowadzenie większością kwalifikowaną środków na wypadek naruszenia którejś z tych wartości, a zatem także praworządności.

Czy ten mechanizm jest zgodny z pierwotnym prawem UE?

W traktatach europejskich jest wyraźnie napisane, że w takich sprawach jak budżet, Rada Europejska podejmuje decyzje na zasadzie jednomyślności i mowy nie ma o uzależnieniu realizacji budżetu od jakichś dodatkowych warunków. Powstaje zatem pytanie, na jakiej podstawie prawnej można "podmienić" tę jednomyślność, jako twardą przesłankę wieloletnich ram finansowych UE, na większość kwalifikowaną. Inny problem to zgodność punktów 22. i 23. porozumienia RE z prawem pierwotnym UE, bo trudno byłoby przyjąć, że w formie tego typu porozumienia RE dopuszczalne jest zmienianie prawa pierwotnego UE. Takie ruchy stwarzają niebezpieczeństwo przejmowania przez RE kolejnych kompetencji kosztem państw członkowskich. Ale właśnie tak działają urzędnicy europejscy, że bardzo ogólne sformułowania, z których dzisiaj niewiele wynika, i które podlegają różnorakim rozumieniom, stają się przyczółkiem do dalej idących regulacji prawnych, do dalej idącego wypłukiwania państw członkowskich z kompetencji, przy jednoczesnym zachowywaniu pozorów ich suwerenności. Dlatego warto mieć na uwadze, czy z tych nieprecyzyjnych i traktatowo wątpliwych ustaleń ze szczytu, da się wywołać jakieś bardziej konkretne naciski na państwa członkowskie za 5 czy 10 lat. Jak mówią Chińczycy: po upływie 30 lat widać, jak rzeka zmieniła bieg. Czy za kilka lat nie okaże się, że na tej podstawie będą podejmowane kolejne akty uzależniania wypłaty środków unijnych od spełnienia jakichś kolejnych żądań, np. co do ustanowienia jednolitego systemu podatkowego, przepisów prawa pracy czy rozstrzygania przez Parlament Europejski o ważności wyborów do Sejmu i Senatu, bo przecież wybory muszą być praworządnie przeprowadzone. Przykładem może być choćby kwestia pierwszeństwa prawa europejskiego nad krajowym. Kiedy w latach 60. pojawiło się pierwsze orzeczenie w tej sprawie, mało kto z rządzących przywiązywał do niego większą wagę. We wszystkich państwach członkowskich dalej obowiązywały konstytucje, które przesądzały, że są prawem najwyższym. Potem zaczęły zapadać kolejne rozstrzygnięcia, aż w końcu, po kilkudziesięciu latach, pojawił się motyw, żeby w prawie europejskim bezpośrednio zapisać, że jest ono nadrzędne wobec prawa krajowego. I już oficjalnie traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy stanowił, że konstytucja i prawo przyjęte przez instytucje Unii w wykonywaniu przyznanych jej kompetencji mają pierwszeństwo przed prawem państw członkowskich. O ile narody Europy odrzuciły traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy, o tyle co do istoty podobną regulację zawarto w deklaracji nr 17 załączonej do aktu końcowego konferencji międzyrządowej opracowującej traktat z Lizbony. Podkreślam: nie bezpośrednio w traktacie z Lizbony, ale w jednej z dołączonych do niego deklaracji. W ten sposób bardzo ogólne na początku formy działania przeradzają się w coraz dalej idące konkluzje i regulacje. Jak z gotowaniem żaby, powoli, powoli i żaba nawet nie zauważa, że została ugotowana.

Czy słuszne jest założenie, że praworządność ma być narzędziem do dyscyplinowania takich krajów jak Polska czy Węgry przez najważniejszych w UE, czyli Niemcy i Francję?

To jest gigantyczny paradoks pokazujący myślenie części przywódców europejskich. W UE faktycznie jest problem z praworządnością, bo dyrektywy czy rozporządzenia nie są wykonywane przez poszczególne państwa. Istnieją rankingi na temat tego, jak kraje członkowskie nie wykonują regulacji prawa europejskiego. W tych zestawieniach Polska znajduje się w grupie państw, które najbardziej solidnie wdrażają to prawo, znacznie lepiej niż choćby Grecja. Konkretnym przykładem jest Francja, która (podobnie, jak znakomita część pozostałych państw tzw. starej Unii) przynajmniej od kilkunastu lat nie wykonuje przepisów europejskich w zakresie długu publicznego. Czy ponosi za to jakiekolwiek negatywne konsekwencje? Nie. We francuskim, włoskim czy portugalskim postępowaniu budżetowym praktycznie nie zwraca się uwagi, jak ich parametry makroekonomiczne finansów publicznych mają się do przepisów unijnych.

Bo to Francja, nie Polska...

Gdyby mechanizm powiązania funduszy UE z praworządnością miał służyć egzekucji prawa wtórnego, to jak najbardziej można byłoby temu przyklasnąć. W tym zakresie Polska należy do prymusów europejskich. Natomiast w całej tej sprawie wcale nie chodzi o przypilnowanie, żeby poszczególne kraje wykonywały prawo UE, tylko o stworzenie dodatkowego instrumentu, który będzie narzędziem oddziaływania na arbitralnie wybrane, w dowolnym momencie, państwa i rządy. To jest typowe narzędzie, które ma być wykorzystywane do nękania, stwarzania przewagi w prowadzonych negocjacjach, do narzucania swojej woli. To ma służyć klasycznej dominacji politycznej i podporządkowaniu, że jest centrum, które wie lepiej i peryferia, które mają mu się podporządkować, coś na wzór stosunków kolonialnych.

Ciągle jesteśmy skazani na bycie krajem drugiej kategorii?

Mechanizm kolonialnej dominacji ciągle jest silny w relacjach wewnątrzunijnych, a to nie powinno mieć miejsca. Właściwie można użyć słowa rasizm, bo pogląd, że obywatele państw Europy Środkowej są mniej wartościowi niż Francuzi, Belgowie czy Holendrzy, jest w tych państwach powszechnie podzielany. Jeżeli dla Holendra jest czymś oczywistym, że Polka sprząta mu mieszkanie, to już nie jest w stanie zaakceptować, że inna Polka będzie zarządzała przedsiębiorstwem, albo dla Francuza czy Niemca jest nie do przyjęcia, że polska spółka może świadczyć rentowne usługi transportowe. Stąd też niszczenie ich za pomocą środków administracyjnych, sprzecznych z prawem pierwotnym UE. W ramach kolonialnej dominacji Belgowie, Francuzi czy Anglicy przywykli do tego, że są rasą panów, że inni mają im się wysługiwać. Nie mogą pogodzić się z faktem, że nie ma chętnych do pracy na ich bogactwo, bo nastąpiła dekolonizacja. Zanim Niemcy zaczęli w Europie zakładać obozy pracy, wcześniej podobne obozy zakładali czy to Anglicy na południu Afryki, w Azji czy Belgowie w Kongo. Nie ma więc mowy o jakiejkolwiek równowadze czy szacunku. Jeżeli w tej perspektywie mielibyśmy działać cały czas, to konkluzja jest jedna: zawsze będziemy podwykonawcami, ludźmi drugiego sortu. Na to zgody nie ma i nie może być. Dlatego Polsce jak mało komu zależy na tym, by pierwotne prawo europejskie – swoboda przepływu usług, kapitału i osób – naprawdę działało, bo dzięki innowacyjności, wysokim kwalifikacjom i dobrej organizacji pracy umiemy uzyskiwać przewagę konkurencyjną. Natomiast praktyki typowo neokolonialne, monopolistyczne nie mają nic wspólnego ani z prawem europejskim, ani z wartościami UE. To prosta droga do pogłębiania napięć, generowania kolejnych konfliktów i spadku rentowności prowadzonej działalności, czyli tego wszystkiego, co nam, Europejczykom, nie jest potrzebne.