Prof. Muszyński: O lokalnych geniuszach prawa

Autor – Mariusz Muszyński, profesor na Wydziale Prawa i Administracji UKSW, sędzia Trybunału Konstytucyjnego.

Skrót myślowy

Skończyły się wakacje a parada kretynizmu prawniczego trwa w najlepsze. W Państwowej Komisji Wyborczej znów ożył spór o status Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych SN. Nie jest to spór nowy. Już wcześniej w przestrzeni publicznej pojawiły się głosy różnych tzw. „osobistości prawniczych”, które zaczęły podważać legalności tej Izby, status sędziów powołanych przez Prezydenta RP po 2018 r. i ważność wydawanych przez nich orzeczeń. W temacie uruchomili się niektórzy byli sędziowie TK, obecni i byli sędziowie SN czy sądów powszechnych, a nawet adwokaci i niektórzy naukowcy. I te wszystkie tzw. autorytety twierdzą, że sędziowie tej Izby nie są sędziami, Izba nie jest Sądem Najwyższym, a wyroki wydawane przez zasiadających w niej sędziów nie są wyrokami. Wszystko to jest nieważne i nie istnieje, bo tak orzekły dwa trybunały międzynarodowe: Europejski Trybunał Praw Człowieka i Trybunał Sprawiedliwości UE.

Dlatego choć temat wpływu wyroków trybunałów międzynarodowych na system prawny i ustrojowy państwa komentuję dość często, znów widzę konieczność jego poruszenia. Zrobię to jednak z szerszej perspektywy i bardziej dobitny sposób. Repetitio mater studiorum est. Jest więc nadzieja, że kolejnym komentarzem coś uda się wbić do głowy także naszych lokalnych geniuszy.

Na wstępie podkreślę, że wyroki trybunałów międzynarodowych, mimo nazwy sugerującej sądowe rozstrzygnięcie, nie są tym samym co wyroki krajowego sądownictwa. Nie wchodzą do krajowego obrotu prawnego. Nie wywołują krajowym porządku prawnym, którego ustrojową częścią są przecież organy państwa (także sądy, w których zasiadają powoływani przez Prezydenta sędziowie) żadnych automatycznych skutków prawnych. Są zwykłymi aktami stosowania prawa międzynarodowego, które trzeba po prostu wykonać. Obowiązek ich wykonania jest konsekwencją zgody państwa wyrażonej w traktacie międzynarodowym powołującym taki trybunał. Słowo „obowiązek” oznacza konieczność działania państwa (jego organów), a nie automatyzm skutku takiego trybunalskiego wyroku.

Wykonanie zależy od charakteru wyroku. Jeśli dotyczy on konkretnej i indywidualnej sprawy, załatwia to rząd, ewentualnie sąd krajowy. W Polsce, w tym ostatnim przypadku państwo stworzyło nawet stosowne przepisy przyznające wyrokom trybunałów określoną rolę procesową w postępowaniu przed sądem. Są to przepisy niektórych procedur (karnej, wykroczeniowej, podatkowej, administracyjnej, sądowoadministracyjnej). Ale nawet tam, wyrok trybunału nie wiąże sądu co do treści, bo nie może. Sąd jest niezależny, a sędzia niezawisły. Dlatego taki wyrok stanowi jedynie impuls (przesłankę) otwierający w określonych warunkach możliwość (podkreślę – możliwość, a nie obowiązek) wznawiania wcześniej prawomocnie zamkniętego krajowego postępowania. I wcale nie jest powiedziane, że wznowione postępowanie musi zakończyć się innym orzeczeniem niż to pierwotne. Z kolei jeśli wyrok trybunału dotyczy problemu z zakresu obowiązującego prawa, potrzebne jest działanie ustawodawcy (zmiana ustawy), a czasem nawet ustrojodawcy (zmiana Konstytucji).

W tym ujęciu wypowiedzi o delegalizacji jakiejś izby Sądu Najwyższego, a więc części konstytucyjnego organu państwa, na mocy jakiegoś wyroku trybunału międzynarodowego, a więc twierdzenia o bezpośrednich skutkach prawnych takiego wyroku w obszarze ustrojowym państwa, to błędny skrót myślowy. I jest to – jak na moją zwyczajową ekspresję wypowiedzi – bardzo kurtuazyjne określenie logiki, jaką kierują się autorzy takich koncepcji.

Przecież nawet po takim wyroku, w Polsce dalej obowiązuje Konstytucja, której przepisy są prawnym fundamentem Sądu Najwyższego. Dalej obowiązuje ustawa o Sądzie Najwyższym, która rozwiązania konstytucji uszczegóławia. Owszem, taki trybunał międzynarodowy może sobie powiedzieć, że jakiś organ państwa w świetle jego wizji i rozumienia przepisów traktatowych nie spełnia pewnych umownych standardów. Ale jego wyrok wcale nie uchyla przepisów Konstytucji czy ustawy odnoszących się do tych kwestii. Nie jest też żadną formą delegalizacji organu państwa (SN) czy jego części (tu: Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych SN), ani nie eliminuje jego orzeczeń. Tych wydanych wcześniej, jak i później. W systemie prawa krajowego wszystko dalej posiada atrybut legalności i ważności. Taki organ dalej działa, nawet jeśli to działanie pogłębia sprzeczność z rzeczonym wyrokiem międzynarodowym i traktatem. Po prostu mamy rozbieżność stanu prawnego w obu systemach: prawie międzynarodowym i prawie krajowym. I w takiej prawniczej schizofrenii państwo może sobie funkcjonować nawet przez lata. Jedyną formą manifestacji zaistniałego problemu jest potencjalna odpowiedzialność międzynarodowa dla państwa za brak wykonania wyroku. Z tym da się żyć.

Słabość wyroków międzynarodowych

Dlaczego więc wyroki trybunałów międzynarodowych są tak bardzo słabe? Dlaczego Polska, zresztą tak jak inne państwa, nie wpuszcza wyroków trybunałów międzynarodowych bezpośrednio do krajowego systemu prawa i obrotu prawnego? Przecież każde z państw oficjalnie deklaruje przywiązanie do prawa międzynarodowego? W Polsce podkreśla to art. 9 Konstytucji.

Powodów jest kilka. Przybliżę te podstawowe. Po pierwsze, trybunały kontrolują aktywność władzy państwowej, a więc wpływają na jej swobodę działania, czyli de facto na państwową suwerenność. Gdyby wyroki miały skutki takie, jak chce pewna niedouczona część naszych sędziów i profesorów, to państwo byłoby rządzone z zewnątrz przez międzynarodowych funkcjonariuszy. Każde prawo przyjęte przez demokratycznie wybrany krajowy parlament mogłoby być bezpośrednio utrącone przez kilku tzw, „międzynarodowych mędrców”. I to oni ostatecznie i bezpośrednio tworzyliby reguły krajowego porządku, nie tylko sprowadzając Sejm do roli ustawodawcy pozornego, ale też mogliby kasować państwową konstytucję. Stąd każdy wyrok trybunału międzynarodowego, w szczególności ten, który odnosi się do kwestii systemowo-ustrojowych, ma charakter deklaratywny i stwierdzający. Można to przeczytać w każdej książce z zakresu prawa międzynarodowego dotyczącej trybunalskiego tematu. Mówi on, co należałoby w państwie zmienić. Ale sam tego nie zmienia. Dla osiągnięcia wskazanego celu jest konieczne działanie organów państwa. Zgodnie z ich kompetencjami. Na podstawie prawa kra. A w omawianej sytuacji dotyczącej SN, sędziów i ich wyroków, po prostu konieczna jest formalna zmiana prawa i to na poziomie Konstytucji.

Po drugie, dziś legitymizacją każdej władzy jest demokracja. A trybunały międzynarodowe są tej demokratycznej legitymizacji pozbawione niemal całkowicie. Inaczej niż sędziowie krajowi. Tych powołuje się na podstawie Konstytucji i ustaw, a więc aktów stworzonych przez suwerena (Naród), bezpośrednio (referendum) lub pośrednio (parlament). Mają więc legitymację demokratyczną pośrednią. Sędziowie międzynarodowi są również wybierani przez władzę wykonawczą, ale już nie na podstawie demokratycznych ustaw. Ich się wybiera na podstawie traktatów międzynarodowych, a więc w oparciu o prawo stworzone przez władzę wykonawczą. Pamiętajmy, że traktaty międzynarodowe to najbardziej niedemokratyczne prawo na świecie. Są przyjmowane przez rządy. Nie są elementem procesu demokratycznej legislacji, ale zwykłych politycznych negocjacji. Na ich treść ani Naród, ani demokratyczny parlament nie mają żadnego wpływu. Nawet jeśli Naród lub parlament wydają zgodę na ratyfikację takiego traktatu przez Prezydenta, to jest to tylko pozór demokracji. Zgoda na ratyfikację jest tylko zgodą proceduralną. Można ją dać Prezydentowi lub jej odmówić. Ale podmiot dający zgodę, w żaden sposób nie wpływa na merytoryczną treść samego traktatu. Bo treść przyjmuje władza wykonawcza – rząd i to wspólnie z rządami innych państw. A już po ratyfikacji wpływ państwa zawierającego traktat, nawet rządu, który ten traktat negocjował i przyjmował, na jego treść, zostaje sprowadzony prawie do zera. Nie tylko zmiana treści zawartego już traktatu, ale nawet jego wypowiedzenie, czyli uwolnienie się od zobowiązań, które – choćby pod wpływem orzecznictwa trybunału międzynarodowego – stały się dla państwa ciężarem, jest w praktyce bardzo często niemożliwe. Bo tak naprawdę zależy nie od zainteresowanego, ale też od zgody innych państw-stron takiego traktatu. A krajowe ustawy może zmienić każdy skład Sejmu, w każdym czasie.

Po trzecie, wynika to ze specyfiki prawa międzynarodowego. Jeśli powstaje zobowiązanie w postaci wyroku, to dla prawa międzynarodowego liczy się jedynie skutek. Chodzi więc o osiągnięcie celu wskazanego wyrokiem. Jakiekolwiek detale, dobór środków i metod, to już sprawa państwa. I dlatego wyroki trybunałów międzynarodowych co do zasady nie są bezpośrednio elementem krajowego obrotu prawnego i nie wywierają na krajowy system prawny bezpośrednio żadnych skutków. Nawet jeśli państwo robi wyjątkowo szczelinę w systemie dla niektórych wyroków odnoszących się do kwestii indywidualnych, prywatnoprawnych (zob. np. art. 280 w zw. z art. 299 TFUE), to w sferze ustrojowej pilnuje swojego wpływu na sytuację jak niepodległości. Bo tu naprawdę o niepodległość chodzi. Dlatego samo decyduje, jak i kiedy taki wyrok wykonać.

Po czwarte, są wyroki niewykonywalne z powodów politycznych. I do tej grupy zaliczamy właśnie ostatnie wyroki TSUE i ETPC wobec Polski. Dotyczą one istotnych spraw ustrojowych z poziomu Konstytucji. A w tym przypadku muszą istnieć szczególne warunki proceduralne, stosowna większość głosów wskazująca na polityczną, żeby nie powiedzieć narodową, zgodę na przedefiniowanie modelu państwa. Jeśli jej nie ma, nie może dojść do jej zastąpienia wyrokiem trybunalskim. Dlatego to państwo rozdaje karty. Bo musi mieć możliwość wpływu na sposób jego wykonania (zob. np. słynna kwestia odmowy wykonania wyroku ETPC w sprawie Hirst, skarga nr 74025/01, przez Wielką Brytanię).

To dotyczy także obecnego przypadku Polski, gdzie oba trybunały chcą nam przemodelować ustrój konstytucyjny. A ta kwestia, przynajmniej co do statusu sędziów i ważności wydanych przez nich wyroków, musi być decyzją wyrażoną poprzez zmianę Konstytucji, a nie w drodze woli zagranicy i grona jej krajowych akolitów.

I te wszystkie zasady wydawały się jasne. Aż do dzisiaj, kiedy grupa prawników zaczęła przypisywać wyrokom trybunałów międzynarodowych skutki, o jakich trybunały te nie mogły nawet marzyć. Niektórzy robią to tylko na poziomie medialnym, ale część z nich postanowiła psuć państwo i system prawa w ramach swoich działań urzędowych.

Jednak wbrew ich opinii, w obecnym stanie prawnym, puenta jest następująca. Żadne wyroki trybunałów międzynarodowych nie są w stanie bezpośrednio wpłynąć na status prawny Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych SN, czy sędziów powołanych przez Prezydenta RP.