Czy Grenlandia jest do wzięcia?

Warto o niej wspomnieć, bo po zakupie Alaski od Rosji (1867) była to chyba ostatnia cesja terytorialna, gdzie terytorium nabyto za pieniądze.

Słabość tytułu prawnego

Ten stary kazus ma ścisły związek z dzisiejszymi roszczeniami podnoszonymi przez Prezydenta Trumpa jeszcze z dwóch powodów. Po pierwsze, obok pieniędzy, Duńczycy zażądali wtedy także uznania przez USA duńskiej suwerenności nad Grenlandią. Właściwie to nie wiem, czy to uznanie nastąpiło. Samego traktatu nie czytałem, a doktryna pisze tylko o duńskich żądaniach.

Po drugie, polityczna sytuacja była analogiczna do dzisiejszej. Powody nabycia duńskich wysp miały charakter strategiczny. Chodziło o zapewnienie bezpieczeństwa Ameryki z perspektywy doktryny Monroe’a w tym regionie.

Co nam ten stary przypadek pokazuje? A mianowicie to, że kwestia suwerenności duńskiej nad Grenlandią była dla USA wątpliwa jeszcze 100 lat temu. Zresztą nie tylko dla USA. W okresie międzywojennym był też problem uznawania tu duńskiej suwerenności przez Norwegię, która wręcz podnosiła roszczenia do Grenlandii. Sprawa oparła się o Stały Trybunał Sprawiedliwości Międzynarodowej (tzw. casus Ihlena, 1933). Dania wygrała, ale nie dlatego, że jej suwerenność była bezdyskusyjna. Wygrała, bo Norwedzy popełnili błąd w 1919 r., kiedy norweski minister spraw zagranicznych nie trzymał języka za zębami. Istota błędu była prosty. W czasie konferencji pokojowej w Paryżu (1919), Norwegia zapytała duńskiego przedstawiciela (w randze ministra pełnomocnego), czy będzie mógł oficjalnie potwierdzić, że Dania nie rości sobie prawa do Spitzbergenu. Ten zgodził się i wyraził obawy, że w trakcie konferencji mogą powstać problem z suwerennością Danii, co do wschodniej Grenlandii, dlatego liczy, że ze strony Norwegii nie spotka się z przeszkodami. Kilka dni po tej rozmowie, minister spraw zagranicznych Norwegii, Nils Claus Ihlen, zapowiedział "that the Norwegian Government would not make any difficulties in the settlement of this question". Natomiast mimo duńskich próśb, Norwegia już w 1920 r. odmówiła złożenia pisemnego potwierdzenia tego stanowiska.

Dziesięć lat później rząd norweski całkowicie zmienił zdanie i ogłosił że Grenlandia jest res nullius i zapowiedział okupację pierwotną wschodniej Grenlandii. Dania wyraziła sprzeciw i wniosła sprawę przed STSM. Norwegia swoje prawa uzasadniła właśnie tą wypowiedzią ministra Ihlena, którą zinterpretowała jako dowód na ciągłą dyskusję nad statusem tego terytorium i brakiem jednoznaczności duńskiego tytułu. Niestety dla Norwegii, STSM ocenił to inaczej. I w wyroku stwierdził, że taka wypowiedź ministra spraw zagranicznych w zakresie jego kompetencji i rozumiana jako dokonana w imieniu państwa, wiąże to państwo. Po stronie Danii powstało prawo do słusznego oczekiwania konkretnego zachowania Norwegii, a więc uznania Grenlandii za objętą duńską suwerennością. Kazus Grenlandii jest obowiązkowym elementem wykładów z prawa międzynarodowego, bo w ten sposób do katalogu źródeł prawa międzynarodowego dołączył tzw. akt jednostronny państwa.

Najciekawsze w tym wszystkim jest jednak to, jak STSM uzasadnił duńską suwerenność. W tych czasach władztwo mocarstw europejskich nad zamorskimi koloniami, przy braku traktatu wymagało nie tylko istnienia woli władztwa, ale też jego faktycznego wykonywania nad takim terytorium (okupacji). Napisał o tym STSM właśnie w tej sprawie duńskiej. W orzeczeniu czytamy "(…) claim to sovereignty based not upon same particular act or title such as a treaty of cession but merely upon continued display of authority, involves two elements each of which must be shown to exist: the intention and will to act as sovereign, and some actual exercise or display of such authority".

Ale z tą ostatnią przesłanką Dania miała problem. Na Grenlandii praktycznie nie było trwałej duńskiej administracji. Więc jak to bywa w międzynarodowych trybunałach, STSM poszedł Danii na rękę kierując się strategicznym celem, czyli międzynarodowym spokojem. I oparł istnienie duńskiej okupacji Grenlandii na jej symbolu tj. wydaniu duńskich przepisów dla cudzoziemców odwiedzających Grenlandię. Czyli suwerenność duńska oparła się na fikcji prawnej.

Jakie to ma dziś konsekwencje? Pokazuje słabość duńskiego tytułu historycznego, a w relacjach międzynarodowych ten rodzaj tytułu to ciągle istotne, choć krytykowane jako nacjonalistyczne, kryterium dla uzasadnienia władztwa nad terytorium.

Władza tylko teoretyczna

Dziś ta suwerenność duńska nad Grenlandią jest też raczej formalna. A może lepsze jest określenie, że istnieje tylko teoretycznie. Status Grenlandii jest bardziej niż autonomiczny. Można wręcz powiedzieć, że politycznie mocno niezależny a prawnie chyba nie do końca jednoznaczny.

Od 1979 r., kiedy Grenlandia otrzymała autonomię w ramach duńskiej państwowości, następuje szybkie rozluźnienie jej więzi z metropolią. Przejawem tego stało się m.in. wyłączenie tej wyspy, na jej własne żądanie, z reżimu wspólnotowego. Dziś zapominamy, że przystąpienie Danii do Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej w 1972 r. skutkowało objęciem Traktatem o EWG także terytorium Grenlandii. Kiedy jednak w procesie zacieśniania integracji pojawiła się instytucja wspólnej polityki rybołówstwa, a w konsekwencji możliwość korzystania z tradycyjnych łowisk grenlandzkich przez rybaków z innych państw członkowskich, co groziło zniszczeniem zasobów, mieszkańcy Grenlandii odmówili swojej zgody. W 1984 r. przeprowadzono w tej kwestii referendum. W jego efekcie Grenlandia przekształciła się w stowarzyszone terytorium zamorskie EWG. W dniu 1 lutego 1985 r. przyjęty został w tym celu Treaty amending, with regard to Greenland, the Treaties establishing European Communities.

Problem odklejania się Grenlandii od Danii jednak nie został w ten sposób zażegnany. Apogeum komplikacji duńsko-grenlandzkich nastąpiło w 2008 r. W wyniku kolejnego przeprowadzonego na Grenlandii referendum, parlament duński przyjął Act on Grenland Self-Government. Na jego podstawie zakres autonomii grenlandzkiej został rozszerzony także na sprawy sądowe, wewnętrzne i obszar władania zasobami naturalnymi. W zakresie duńskiej suwerenności nad wyspą pozostały jedynie kwestie polityki zagranicznej, w tym reprezentacja Grenlandii na forach organizacji międzynarodowych, jak i kwestie bezpieczeństwa.

Obie płaszczyzny duńskiego władztwa są jednak ułomne i jest to ułomność wzmacniająca związki z USA. W kwestiach bezpieczeństwa od 1951 r., na mocy traktatu z Danią, to USA sprawuje faktycznie militarną obronę Grenlandii. I właśnie dlatego na Grenlandii rozlokowane są amerykańskie siły zbrojne (baza Thule). Z kolei w kwestiach polityki zagranicznej Grenlandia sama zaczyna się wyzwalać z duńskiej protekcji. W Waszyngtonie od kilkunastu lat funkcjonuje misja (quasi) dyplomatyczna Grenlandii (Greenland Representation Office). Ona dba o dialog z USA z pominięciem Kopenhagi, choć podobno formalnie jest częścią duńskiej Ambasady.

W 2008 r. na porządku dziennym stanęła też sprawa skorzystania z mieszkańców z prawa do samostanowienia i formalnego utworzenia własnego państwa. I wspomniany wcześniej Act on Grenland Self-Government w rozdziale ósmym dopuścił taka możliwość, pozostawiając ją w zakresie decyzji mieszkańców Grenlandii. Zawarł jednak zastrzeżenie, że podstawą nie będzie jednostronne skorzystanie z prawa do samostanowienia przez mieszkańców Grenlandii, ale "If decision is taken pursuant to subsection, negotiations shall commence between the Government and Naalakkersuisut with a view to the introduction of independence for Greenland". Dania pokazała w ten sposób, że nie ma nic do gadania, a tylko prosi o załatwienie tej sprawy na podstawie traktatu duńsko-grenlandzkiego, który zatwierdzi takie referendum. A to ma znów znaczenie tylko praktyczne, bo przecież trzeba uzgodnić reguły rozstania.

To wszystko pokazuje jasno, że związki Grenlandii z Danią nie są tak mocne, jak się nam przedstawia i jak można by wnioskować z duńskich wypowiedzi. Dziś to bardziej więź polityczna niż prawna. I duńskie ambicje.

Szeroki kontekst roszczeń Trumpa

Zresztą problemu roszczeń USA podnoszonych przez Trumpa wobec Grenlandii nie można też wyrywać z kontekstu innych sporów o tereny arktyczne. Przecież dopiero w 2022 r. na pół podzielono Wyspę Hansa, która była przedmiotem wiekowego sporu Danii i Kanady, a jeszcze w 2004 r. lądowało tam kanadyjskie wojsko. Spór o wody wokół Spitzbergenu jeszcze 15 lat temu zaangażował nie tylko Norwegię i Rosję, ale też Islandię, czy nawet Hiszpanię. Z kolei Kanada i USA w tym samym czasie spierały się o podział wód na Morzu Beuaforta. Obie strony szukały korzeni swych praw w XIX w. W sumie to nie wiem nawet, czy ten spór się do dziś zakończył.

Także Rosja, w oparciu o roszczenie do tzw. Grzbietu Łomonosowa (płaskowyż na dnie morskim rozdzielający ocean antarktyczny na dwa baseny – euroazjatycki i kanadyjski), chciałaby zawłaszczyć ponad milion kilometrów kwadratowych oceanu arktycznego, co następnie otworzyłoby jej roszczenia do bieguna północnego. Z drugiej strony posiadanie Grenlandii, z racji jej położenia, także otwiera możliwość podniesienia roszczeń do bieguna północnego, bo leży on na przedłużeniu grenlandzkiego szelfu kontynentalnego. Dania w konflikcie z Rosją w tej kwestii jest bez szans. Nawet z pomocą UE.

Ten spór o Arktykę, jej wody i biegun północny jest mocno zaawansowany, choć szerzej nieznany opinii publicznej. W 2009 r. włączyły się do niego Chiny i zaproponowały objęcia tego obszaru jurysdykcją międzynarodową. Stwierdziły, że tylko w ten sposób można go zakończyć, bo region ma zbyt duże znaczenie geopolityczne i gospodarcze by zostawić go tylko państwom arktycznym.

Ale powyższe to nie wszystko. Problem skomplikował się jeszcze bardziej, kiedy wraz z ocieplaniem się klimatu i cofaniem lodu, pojawiła się kwestia swobody żeglugi na szlaku północno-zachodnim łączącym Europę z Azją. Tu też jest konflikt o władztwo nad wodami morskimi, tym razem kanadyjsko-amerykański.

I konkluzja. Całość jasno pokazuje dwie kwestie. Po pierwsze, że na roszczenia USA nie można patrzeć wąsko. Są one tylko jednym z elementów szerokiej i skomplikowanej sytuacji wokół Arktyki. A po drugie widać, że Grenlandia z perspektywy prawa międzynarodowego jest do wzięcia. To tylko kwestia uzasadnienia i doboru odpowiedniego instrumentarium. I Trump wie co robi. To zbyt atrakcyjny i zbyt strategiczny teren, by zostawić to Danii i słabiutkiej militarnie oraz politycznie zdegenerowanej Europie.

Czytaj też:
Sakiewicz i Trump a prawo międzynarodoweCzytaj też:
TSUE – spór o praworządność czy walka o suwerenność?