Sakiewicz i Trump a prawo międzynarodowe

Przyznam jednak, że do porzucenia błogiego lenistwa noworocznego i przeprowadzenia publicznego mini wykładu w tym temacie wcale nie sprowokowała mnie waga problemu, ale jedna z krajowych reakcji. Chodzi o krótki komentarz prezesa TV Republika w mediach społecznościowych i riposta polityków KO. Prezes Sakiewicz w sposób zawoalowany zasugerował, że podobne działania USA możliwe byłyby wobec premiera Tuska. Odpowiedzią KO jest groźba doniesienia do prokuratury z zarzutem podżegania do wojny i obalenia rządu. Ubawiło mnie to, bo akurat w tym przypadku analogia prezesa Sakiewicza jest uprawniona. A prawo międzynarodowe dopuszcza takie działania, jakie nam zademonstrował prezydent Trump.

Standard stosowania siły

Jednym ze skutków II wojny światowej było przedefiniowanie w prawie międzynarodowym możliwości stosowania siły. Stare standardy okazały się zawodne. Postanowiono więc wprowadzić nowe i wyeliminować braki przedwojennego systemu prawa, by stworzyć konstrukcję zapobiegającą kolejnym wojnom. Nowy standard wpisano do Karty Narodów Zjednoczonych.

Znajdujemy go w art. 2 ust. 4 Karty. Przepis nakazuje, by dla osiągnięcia celów Organizacji, sama ONZ, jak i jej członkowie działali zgodnie z wskazanymi tam zasadami.

W ust. 4 czytamy:

Wszyscy członkowie powinni w swych stosunkach międzynarodowych powstrzymywać się od stosowania groźby lub użycia siły przeciwko nietykalności terytorium albo niepodległości politycznej któregokolwiek państwa, lub w jakikolwiek inny sposób, niezgodny z zasadami Narodów Zjednoczonych”.

Treść tego przepisu w konfrontacji w z publicznymi komentarzami pokazuje nam jak bardzo powierzchowna jest wiedza na temat prawa międynarodowego. Nawet wiedza czołowych polityków. Przecież Karta wcale nie wprowadza bezwzględnego zakazu stosowania siły. Zakaz ten dotyczy tylko dwóch perspektyw:

• po pierwsze, siły nie wolno stosować w określonym w tym przepisie i zakazanym przez Kartę celu, czyli przeciwko integralności terytorialnej innego państwa lub jego niepodległości politycznej, czyli suwerenności;
• po drugie, siły nie wolno stosować w sposób sprzeczny z zasadami Narodów Zjednoczonych, czyli standardami prawnymi określonymi w Karcie NZ.

Czytając ten przepis a contrario, można jednak łatwo dojść do wniosku, że stosowanie siły jest dopuszczalne na podstawie tych norm Karty, które taka możliwość dają bezpośrednio, albo na innej podstawie, choćby w oparciu o normy zwyczaju międzynarodowego nie pozostające w sprzeczności z Kartą NZ.

Do pierwszej grupy norm zaliczamy: prawo do samoobrony (art. 51 Karty NZ), stosowanie sankcji (art. 39 i następne Karty NZ), czy działania w trybie art. 53 i art. 107 Karty NZ. W drugiej grupie znajdziemy umocowane takie sytuacje jak: zwyczajowe prawo do samoobrony, retorsje i represalia, interwencję w ochronie praw obywateli (siłowa ochrona dyplomatyczna), i inne.

Europa kontra Ameryka

W doktrynie prawa międzynarodowego istnieją dwa stanowiska dotyczące wykładni art. 2 ust. 4 Karty ONZ. Są one odbiciem podziału politycznych koncepcji nt. istoty i roli państwa. Jedno w Europie, drugie w USA.

Pierwsza z nich, perspektywa europejska, jest restryktywna. Oznacza niemal absolutny zakaz stosowania siły, umożliwiający jej użycie wyłącznie w przypadkach wskazanych w Karcie ONZ expressis verbis.

Opiera się ona o pogląd, że celem budowy ONZ było pozbawienie państw możliwości decydowania i stworzenie monopolu decyzyjnego w sprawie użycia siły po stronie organizacji międzynarodowej. Stąd przypisanie do kompetencji Rady Bezpieczeństwa ONZ nakazu dbania o pokój i międzynarodowe bezpieczeństwo.

Z kolei przeciwna koncepcja, amerykańska, uznaje że to zakaz należy interpretować wąsko. Ma on dotyczyć jedynie działań stricte skierowanych przeciwko niepodległości politycznej państwa, jego integralności terytorialnej lub sprzecznych z celami ONZ. Chodzi więc nie tyle o absolutyzację zakazu, ale jedynie o ucywilizowanie i skanalizowanie konfliktów zbrojnych, a jednoczesne zachowanie szerokiej możliwości angażowania wojska w prowadzenie polityki międzynarodowej. Brzmi znajomo?

Obrona demokracji

W tak interpretowanej rzeczywistości stworzonej Kartą ONZ, świat funkcjonował 50 lat. A wojny i konflikty zbrojne toczyły się niezależnie od prawa. Jednak lata 90. XX w. w pakiecie istotnych przemian politycznych, przyniosły nam pewne zmiany także w tym zakresie. Właśnie wtedy zaczęło rosnąć znaczenie dwóch nowych koncepcji umożliwiających stosowanie siły.

Pierwsza z nich to tzw. interwencja w obronie demokracji. Chodzi tu o przypadki przywracania do władzy legalnie wybranego rządu. Bo choć zgodnie z orzecznictwem MTS (opinia doradcza w sprawie Namibii, 1971), wybór ustroju państwa jest kwestią należącą do państwowych kompetencji wewnętrznych, to jednak od końca XX w. ranga demokracji w prawie międzynarodowym na tyle urosła, że zaczęła przełamywać tę zasadę. Dziś państwowość opiera się na legitymacja demokratycznej władzy. Odchodzi do lamusa koncepcja uznawania rządu sprawującego władzę de facto. A przynajmniej tego rządu, który nie potrafi obronić zdobytej władzy. W to miejsce włącza się potrzeba uwiarygodnienia władzy w systematycznie przeprowadzanych wyborach. Stąd i pomysł na interwencje dla przywracania demokratycznie wybranych władz.

Wzorcowym przykładem tego rodzaju działań jest akcja USA w 1994 r. na Haiti, czy akcja ECOWAS w Sierra Leone w 1998 r.

W pierwszym przypadku wojska amerykańskie posiadały jednak umocowanie w postaci rezolucji nr 841 (1993) RB ONZ. Rada stwierdziła w niej zagrożenie dla międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa, jak i fakt kryzysu humanitarnego oraz wprowadziła sankcje. Następnie w rezolucji 940 (1994) Rada zezwoliła państwom na stworzenie wielonarodowych sił zbrojnych. Celem zbrojnego działania było przywrócenie demokracji oraz „umożliwienie kierownictwu wojskowemu (puczystom) opuszczenia Haiti”, by w ten sposób przywrócić władzę prezydenta Aristede. Siły zbrojne USA wylądowały na Haiti we wrześniu 1994 r. Wiosną 1995 zastąpiły je siły United Nations Mission in Haiti.

Podobna sytuacja miała miejsce w Sierra Leone. Kiedy wybrany demokratycznie prezydent Kabbah stał się w 1997 r. ofiarą puczu wojskowego, RB ONZ nałożyła na Sierra Leone sankcje. Zażądała też jego przywrócenia do władzy. Sam prezydent uciekł do Ghany, skąd wezwał pomocy ECOWAS. W wyniku akcji wojskowej odzyskał stanowisko wiosną 1998 r.

Interwencja humanitarna

Drugi przypadek to interwencja humanitarna. Nota bene przywrócona dla prawa międzynarodowego przez lewicowych filozofów. Przecież to Jurgen Habermas przy okazji nalotów NATO na Jugosławię (1999) uznał, że mamy do czynienia z przeobrażeniem prawa międzynarodowego w prawo obywateli świata, co stanowi początek nowego ładu społecznego. Podkreślał, że liczy się suwerenność ludzi, a nie dyktatorów. Tym usprawiedliwiał akcje NATO nie posiadającą przecież zgody ONZ. Akcję, która przez wiele autorytetów była uznawana za łamanie prawa międzynarodowego.

Piszę o przywróceniu interwencji humanitarnej, ponieważ instytucja ta jest znana historii stosunków międzynarodowych. Jej korzenie koncepcyjne nie tkwią wcale we współczesnych przemianach świata, lecz w ideach starożytności, średniowiecza, czy wreszcie oświecenia. Wtedy to część prawników i filozofów prawa uznawała, że władza wobec człowieka nie jest nieograniczona. Jeżeli władca narusza „prawa boskie”, możliwe jest realizowanie prawa oporu (Seneka, Tomasza z Akwinu, Lock czy Spinoza).

Najbardziej znana w historii interwencja humanitarna to przypadek użycia siły przez Wielką Brytanię, Rosję i Francję w 1827 r. na terytorium ówczesnego Cesarstwa Otomańskiego w ochronie Greków. Chodziło tu o ochronę ludności mordowanej pod pozorem tłumienia powstania antytureckiego. W efekcie w 1830 r. powstała niepodległa Grecja. Podobna sytuacja miała miejsce w 1860 r. w ówczesnej Syrii (również na terytorium Cesarstwa Otomańskiego), gdzie interweniowała zbrojnie Francja w ochronie Maronitów mordowanych przez muzułmanów. W efekcie Syria otrzymała autonomie i rząd podległy jednak Stambułowi.

Jak sklasyfikować Trumpa

Pytanie jak w świetle tak skonstruowanego prawa międzynarodowego sklasyfikować działania USA w Wenezueli? Mają one na pewno kilka wymiarów. Z jednej strony prezydent Trump próbuje umieścić to w ramach prawa USA do samoobrony. Stąd wypowiedzi nt. zagrożenia terrorystycznego i narkotykowego dla USA, które tak podnosi. Z drugiej strony wspomina o sfałszowanych wyborach i nielegitymizowanym przejęciu władzy przez Maduro, czym nawiązuje do obrony demokracji. Wreszcie zagaja o szerokim bezprawiu w Wenezueli, prześladowaniu Wenezuelczyków i ich ucieczkach z kraju z obawy przed reżimowym rządem. Jak nic ma to związek z humanitaryzmem i stosowaniem prawa „w sposób w jaki rozumieją je rządzący”. I chyba stąd analogia Sakiewicza. Poprawna, choć politycznie mało realna. Taki złośliwy żarcik. Tylko dlaczego tak rządzących przestraszył?

Jak jest naprawdę, co USA chce osiągnąc interwencją w Wenezueli, tego nie wie nikt prócz amerykańskich decydentów. Cóż, polityka i międzynarodowe interesy mają swoje prawa i tajemnice. Ale całość oficjalnych wypowiedzi pokazuje, że akcja USA przeprowadzona w Wenezueli ma uzasadnienie w prawie międzynarodowym. Przynajmniej w jego amerykańskim rozumieniu. Owszem, nie jest oparta na rezolucjach Rady Bezpieczeństwa, ale własnych decyzjach prezydenta Trumpa. Jednak pamiętajmy, że to nie pierwsze tego rodzaju działania USA, którym umocowania w rezolucji RB ONZ brakuje.

Przypomnę choćby, że o ile w latach 90. XX w. pierwsza akcja USA wobec Iraku opierała się na rezolucji 688/91 RB ONZ, to już ta druga, kiedy ostatecznie obalono Husajna, takiej podstawy nie miała. Uzasadniając drugą inwazję na Irak, prezydent Bush w dniu 28 czerwca 2005 r. w Fort Bragg, w Północnej Karolinie, podkreślił tylko, że w tym działaniem „restore suvereignity of the Iraqi people”. A do strategii narodowej USA weszła na stałe tzw. „samoobrona wyprzedzająca”. I to musiało wystarczyć.

Dziś świat jest tak podzielony, że decyzji Rady Bezpieczeństwa w tej kwestii nie da się nawet sobie wyobrazić. A prawo międzynarodowe zostało takie, jakie jest – ogólne, niedoprecyzowane, uzależnione od polityki i praktyki państw. Zamiast chronić przed konfliktami i łagodzić tarcia państwowej suwerenności, zaczęło służyć uzasadnianiu politycznego postępowania. I w tej roli znakomicie się sprawdza. Widać to ostatnio nawet na naszym, krajowo-europejskim podwórku. Jak Konstytucja nie pozwala, rząd szuka uzasadnienia właśnie w traktatach lub wyrokach trybunałow międzynarodowych. Taka zewnętrzna legalizacja. Choć mocno lipna.

Głośniej tłumaczyć

Dlatego mimo pojawiających się wątpliwości, nie da się jednoznacznie powiedzieć, że akcja Trumpa nie ma legalnych korzeni. Jeśli działaniu USA czegoś brakuje, to na pewno konkretnego i uporządkowanego tłumaczenia. Jasnego i czytelnego uzasadnienia dla samej akcji. A może po prostu ono do nas tylko nie dociera, bo polskie i europejskie centra medialne są w większości antyamerykańskie. Dlatego w opinii publicznej, a nawet wśród polskich polityków, akcja ta jest odbierana jako arogancka demonstracja siły. A wystarczy tłumaczyć to lepiej i głośniej.

Tak naprawdę, dziś to wcale nie legalizm jest głównym problem Trumpa, ale to, że jego działania wobec Wenezueli zostaną twórczo rozwinięte i wykorzystane w przyszłości przez inne mocarstwa. Nawet te, które dziś USA krytykują.

Ważny jest też inny aspekt. O ile akcję na poziomie relacji międzypaństwowych da się w ramy prawne wcisnąć, to otwarte pozostaje pytanie o jurysdykcję USA wobec Maduro. Nie tylko z perspektywy zasady terytorializmu prawa karnego, ale też kwestii odpowiedzialności jednostki w prawie międzynarodowym, czy immunitetu głowy państwa i tym podobnych wątków. Tu jednak trzeba będzie trochę się napracować by tę jurysdykcję uzasadnić. I nie tylko w mediach. Myślę, że sprawa oprze się o Sąd Najwyższy USA. A jeśli ten ją potwierdzi, to świat zmieni się w kolejnym ważnym punkcie. Ale formalnej praworządności stanie się zadość.

Dlatego nie ma co robić sensacji. Przynajmniej na razie. Trzeba tylko obserwować, dokąd nasz Trump w ten sposób prowadzi. To może być ciekawe.