Konstrukcja prawna SAFE, w ramach którego Komisja Europejska zaciąga zobowiązania dłużne, ustala, na co środki mogą być wydane, przekazuje te środki Polsce lub ich nie przekazuje, a Polacy przez 45 lat spłacają ponad 180 mld zł długu (plus ponad drugie tyle odsetek), jest na tyle unikalną konstrukcją prawną, że wcale nie dziwi, że aż ambasador RFN w Warszawie pofatygował się do Sejmu, aby osobiście obejrzeć tych posłów na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, którzy ją popierają. Nie co dzień widzi się konia, który sam na siebie nakłada chomąto. Nie co dzień widzi się tak spektakularne sukcesy prowadzonej przez siebie polityki Für Deutschland.
Na temat właśnie uchwalonej przez Sejm RP ustawy o Finansowym Instrumencie Zwiększenia Bezpieczeństwa SAFE (FIZB), znanej jako ustawa o SAFE, wiele już powiedziano, ale niewiele wspomniano na temat jej konstytucyjnych uwarunkowań. Niewiele na ten temat można dowiedzieć się z przebiegu prac parlamentarnych nad tą ustawą, niewiele też z dyskusji publicznej. Nie bez powodu Rada Ministrów skupiła się na emocjach i moralnym uniesieniu (niem. Gefühlspolitik) w sprawie SAFE, a milczy o kwestiach konstytucyjnych, gdyż ustawa o SAFE w całości sprzeczna jest z Konstytucją RP, a jej niekonstytucyjność nie dotyczy pojedynczych przepisów konstytucyjnych, ale zakwestionowania suwerenności państwa i zwierzchnictwa Prezydenta RP nad Siłami Zbrojnymi Rzeczypospolitej Polskiej.
Czym jest SAFE?
SAFE jest programem UE utworzonym w drodze rozporządzenia Rady UE 2025/1106 z 27 maja 2025 r. ustanawiającego Instrument na rzecz Zwiększenia Bezpieczeństwa Europy („instrument SAFE”) poprzez Wzmocnienie Europejskiego Przemysłu Obronnego. Jego celem (pkt. 1) jest uczynienie Europy (a nie państw członkowskich UE) bardziej suwerennej. W rozporządzeniu ustalono zasady i procedurę udziału państw-pożyczkobiorców w programie SAFE. Państwo występuje do Komisji Europejskiej (KE) z wnioskiem o pożyczkę, Komisja przedstawia ten wniosek Radzie UE (art. 8 ust. 2), a ta podejmuje decyzję wykonawczą (art. 10 ust. 1). Na jej podstawie KE zawiera z państwem-pożyczkobiorcą umowę pożyczki i porozumienie operacyjne (art. 10 ust. 1).
W rozporządzeniu Rady UE dokładnie opisano zagadnienia dotyczące zawierania porozumień operacyjnych, umów pożyczki, planów inwestycyjnych państwa-pożyczkobiorcy w europejskim przemyśle obronnym (pkt. 25), realizacji zamówień publicznych przez państwo korzystające z SAFE na zasadzie współpracy (pkt. 15), zapewnienia interoperatywności i zamienności na terenie całej UE (art. 4 ust. 1 pkt c) czy wspierania Ukrainy za pomocą sprzętu kupionego za pożyczkę z SAFE (pkt. 30 i inne). W ramach zawieranego z państwem-pożyczkobiorcą porozumienia operacyjnego, KE określa związek między realizacją planu a odpowiadającą jej pomocą finansową, w tym – wstępny harmonogram wypłat rat pożyczki, w stosownych przypadkach wraz z rocznym pułapem. Ponadto, w przedmiotowych porozumieniach operacyjnych KE ustala rodzaje dokumentów potwierdzających i zasady kontroli związane ze spełnieniem szczególnych zasad kwalifikowalności stosowanych przez państwa członkowskie zgodnie z art. 16 oraz szczegółowe elementy, o których mowa w art. 14 analizowanego rozporządzenia Rady UE (art. 10 ust. 3). Z kolei poprzez odwołanie zawarte w pkt. 31 rozporządzenia SAFE, do zamówień publicznych realizowanych przez państwo-pożyczkobiorcę, w ramach SAFE ma zastosowanie dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/81/WE z 13 lipca 2009 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania niektórych zamówień na roboty budowlane, dostawy i usługi przez instytucje lub podmioty zamawiające w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa i zmieniająca dyrektywy 2004/17/WE i 2004/18/WE. W niej UE ustanowiła ramy legislacyjne w zakresie koordynacji procedur zamówień publicznych na potrzeby udzielania zamówień w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa.
Warunkiem korzystania przez państwa UE z programu SAFE jest zatem zgoda KE (z odpowiednim udziałem Rady UE) na kupno określonego rodzaju broni u konkretnego sprzedającego, na określonych przez UE warunkach umowy i w określonej przez UE procedurze zamówień publicznych. W ten sposób w rozporządzeniu Rady UE w sprawie SAFE utworzono nową kompetencję UE w postaci współkształtowania polityk zbrojeniowych państw członkowskich UE. Kompetencja ta jest czymś esencjalnie innym niż przewidziane w art. 2 TFUE koordynowanie swoich polityk gospodarczych i zatrudnienia przez państwa członkowskie UE na zasadach przewidzianych w TFUE. Czym innym jest koordynowanie polityk zbrojeniowych samodzielnie przez państwa, a czym innym jest ustalanie przez UE polityki zbrojeniowej UE wykonywanej przez państwa członkowskie UE. Efektem realizacji wykreowanej przez Radę UE kompetencji UE ma być tworzenie europejskiego przemysłu obronnego (pkt. 11) w miejsce – uznanych przez Radę UE za „nieefektywne” systemów obronnych „tego samego rodzaju” (pkt. 15) poszczególnych państw UE.
SAFE a konstytucyjne warunki udziału Polski w UE i prawo UE
Czy zgodne z Konstytucją RP jest utworzenie w rozporządzeniu Rady UE w sprawie SAFE nowej kompetencji UE w postaci współkształtowania polityk zbrojeniowych państw członkowskich UE w celu utworzenia europejskiego przemysłu obronnego? Czy takie działanie Rady UE jest zgodne z przepisami prawa traktatowego, na mocy którego Polska została członkiem UE?
Warunki obecności Polski w UE są prawnie określone zarówno w przepisach Konstytucji RP, jak i w prawie pierwotnym UE, w szczególności w Traktacie o UE (TUE) i Traktacie o funkcjonowaniu UE (TFUE). Odnosi się do nich także bogate i utrwalone w czasie orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (TK). Jak orzekł TK w wyroku z 24 listopada 2010 r. (sygn. K 32/09), wejście Polski do UE nie oznacza wyzbycia się przez Polskę suwerenności. Polska zachowuje tożsamość konstytucyjną, co wyłącza możliwość przekazania, na podstawie art. 90 Konstytucji RP (mającego charakter „kotwicy suwerenności”) kompetencji o fundamentalnym znaczeniu dla podstaw ustroju państwa, jak też zakaz przekazywania kompetencji do kreowania kompetencji (wyrok TK o sygn. K 18/04). Zakaz ten wyklucza uznanie, że UE, której Polska przekazała kompetencje, może samodzielnie rozszerzać ich zakres. Domniemanie kompetencji jest niezgodne z zasadą państwa prawnego (art. 2 TUE). Przekazanie UE kompetencji nie może prowadzić do stopniowego pozbawiania Polski suwerenności na skutek dopuszczenia możliwości przekazania kompetencji w „niektórych sprawach” (wyrok TK o sygn. K 3/21). Takiego stanu rzeczy nie dopuszcza zasada suwerenności Narodu (art. 4 Konstytucji RP). Granica przyzwolenia na rozwój UE leży tam, gdzie Polska zaczyna tracić swoją tożsamość konstytucyjną (wyrok TK o sygn. K 32/09). Obecność Polski w UE nie może prowadzić do stopniowego pozbawiania państwa suwerenności.
Kompetencje objęte ujętym w art. 90 Konstytucji RP zakazem przekazania, stanowią o tożsamości konstytucyjnej, a więc odzwierciedlają wartości, na których opiera się polska konstytucja. Tożsamość konstytucyjna wyznacza zakres wyłączenia spod kompetencji przekazanych UE materii należącej do praw kardynalnych ustroju RP. Ich przekazanie UE jest niedopuszczalne, nawet w trybie kwalifikowanym, tj. na podstawie art. 90 Konstytucji (wyrok TK o sygn. K 32/09).
W swoim bogatym orzecznictwie TK odniósł się również do rozumienia pojęcia „suwerenność” i jej wyzbycia się na rzecz UE. Zgodnie z nim, suwerenność Polski należy rozumieć jako „możliwość stanowienia o losie Polski” (wyrok TK o sygn. K 32/09), sprawowania władzy nad armią (wyrok TK o sygn. K 32/09). Czy przejawem „możliwości stanowienia o losie Polski” jest sytuacja, w której Komisja Europejska (wraz z Radą UE) decyduje o wyposażeniu polskich Sił Zbrojnych w uzbrojenie kosztujące ponad 180 mld zł (plus ponad drugie tyle cena odsetek) spłacane do 2070 r? Pytanie to stawiam tylko ze względów porządkowych, bo – na płaszczyźnie konstytucyjnej – odpowiedź na nie jest oczywista: nie. Państwo, w którym podmiot zewnętrzny mebluje mu wyposażenie Sił Zbrojnych w broń o cenie ponad 180 mld zł (plus ponad drugie tyle cena odsetek) ze skutkami finansowymi do 2070 r., nie jest państwem, które stanowi o swoim losie.
Art. 2 Konstytucji RP wyklucza aktywność organów UE nieznajdującą wyraźnej podstawy prawnej w umowie międzynarodowej, w której Polska przekazała na rzecz UE określone kompetencje organów władzy państwowej. Podobnie, działanie organów UE wyłącznie na podstawie i w granicach prawa należy do europejskiego acquis constitutionnel, jak też odnosi się do niego zasada państwa prawnego (art. 2 TUE). Zgodnie z TUE i TFUE, UE działa wyłącznie na podstawie i w granicach kompetencji przyznanych jej przez państwa członkowskie. Wszystkie one są bezpośrednio wyliczone w TFUE: w art. 3 TFUE kompetencje oddane przez Polskę UE na zasadzie wyłączności, a w art. 4 TFUE – kompetencje oddane UE na zasadzie współdzielenia. Ani w jednej ani w drugiej grupie kompetencji przekazanych przez Polskę UE, nie ma kompetencji dotyczących Sił Zbrojnych czy uzbrojenia armii. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2 TUE, wszelkie kompetencje nieprzyznane UE w traktatach należą do państw członkowskich. Podobnie, w myśl art. 13 ust. 2 TUE, instytucje UE działają wyłącznie w granicach uprawnień przyznanych jej na mocy Traktatów, zgodnie z procedurami, na warunkach i w celach w nich określonych. Zakaz domniemania kompetencji dotyczy zatem także stosunków zachodzących w obrębie UE. UE posługuje się prawem, a więc musi sprostać standardom właściwym w tej dziedzinie (TK, K 32/09, K 3/21).
Kompetencjami nieprzekazanymi UE są kompetencje dotyczące Sił Zbrojnych. Jako nieprzekazane UE należą wyłącznie do Polski. Co więcej, do kwestii bezpieczeństwa narodowego państw członkowskich UE bezpośrednio i stanowczo odnosi się art. 4 ust. 2 TUE. Zgodnie z nim, bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego państwa członkowskiego UE. „Wyłączna” odpowiedzialność każdego państwa UE za swoje bezpieczeństwo narodowe nie pozostawia wątpliwości na co umówiły się państwa UE, że nie zgodziły się one, aby UE miała jakiekolwiek kompetencje dotyczące Sił Zbrojnych państw członkowskich UE. Nie znaczy nie; wyłączność znaczy wyłączność.
Analiza tak polskiej konstytucji, jak i prawa UE, nie pozostawia wątpliwości, że Polska nie przekazała UE i nie może przekazać, prawa do współkształtowania swojej polityki zbrojeniowej ani też prawa rozszerzania kompetencji przyznanych w traktatach. Zakaz ten, o czym mowa jest w utrwalonym orzecznictwie TK (np. wyroki TK o sygn. K 32/09, K 3/21), wyrażony jest w art. 90 Konstytucji RP. W przekazywanych UE kompetencjach organów władzy państwowej w „niektórych sprawach” nie mieści się przekazanie spraw z zakresu tożsamości konstytucyjnej, takich jak kształtowanie polskich Sił Zbrojnych (w zakresie ich wyposażenia w broń). UE nie może zastępować Polski w decydowaniu o uzbrojeniu polskiej armii, a – zgodnie z art. 90 Konstytucji RP – takiej zgody ani Sejm ani Rada Ministrów ani jakikolwiek inny organ władzy publicznej w ogóle nie może udzielić. Wyrażenie takiej zgody wyczerpuje wszelkie znamiona zdrady konstytucyjnej.
SAFE a konstytucyjny zakaz nadmiernego zadłużenia
W ramach SAFE Rada Ministrów proponuje pożyczyć ponad 180 mld zł (ok. 43,7 mld euro). Wymaga zatem sprawdzenia, czy zaciągnięcie zobowiązania w tej wysokości jest konstytucyjnie dopuszczalne. W myśl art. 216 ust. 5 Konstytucji RP, nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 60 % rocznego PKB.
Polska należy do niechlubnego grona państw UE, które najszybciej zadłużają się i nie jest to zdarzenie jednorazowe, ale o charakterze strukturalnym. Postępująca nierównowaga sektora finansów publicznych wyraża się przede wszystkim we wzroście deficytu budżetowego, w efekcie czego już aktualnie odnotowuje się zagrożenie utraty stabilności finansowej państwa. W tym kontekście rok 2026 jest kolejnym rokiem wysokiego deficytu budżetowego. Liczony łącznie z deficytem budżetu środków europejskich trzeci rok z rzędu przekracza on 7 % i należy do najwyższych w państwach UE. Jest mniej więcej dwa razy wyższy niż średnia w państwach UE. Jedynie na marginesie dodajmy, że w pierwszym rzędzie to nie wydatki zbrojeniowe (zasadniczo związane z uzupełnieniem stanów magazynowych po przekazaniu uzbrojenia Ukrainie) generują wzrost deficytu budżetowego, ale wydatki socjalne i cena obsługi długu publicznego (zob. np. S. Dudek, P. Kalisz, L. Kotecki, Zagrożenia nadmiernego długu publicznego. Edycja 2025). W okresie od 2022 r., gdy zaczęła się pełnoskalowa wojna rosyjsko-ukraińska, wydatki na uzbrojenie wzrosły o ok. 1,8% PKB, a wydatki socjalne – o ok. 2,8% PKB. Na podobnym poziomie są też odsetki od już zaciągniętych kredytów (w bieżącym roku ok. 2,7% PKB). Tymczasem referencyjna reguła fiskalna obowiązująca państwa członkowskie UE, zapisana w Traktacie z Maastricht oraz Pakcie Stabilności i Wzrostu to maksymalnie 3% deficyt budżetowy. Przekroczenie tego progu wiąże się z realizacją tzw. procedury nadmiernego deficytu. Z punktu widzenia stabilności finansów publicznych państwa jest kwestią drugorzędną jej zluzowanie (niestosowanie) w UE.
Już aktualnie, tj. na początku 2026 r., dług państwa liczony w standardzie ESA 2010 (przewidziane w rozporządzeniu UE nr 549/2013 ustanawiającym Europejski System Rachunków 2010) jest na poziomie konstytucyjnie dopuszczonego maksymalnego poziomu 60 % PKB, a na koniec 2026 r. roku ma go przekroczyć i wynieść ok. 66,2% PKB, a i tak, jest to wersja optymistyczna. Nie uwzględnia ona zwiększających dług państwa, związanych z realizacją KPO pożyczek (nieujętych w budżecie państwa), które Rada Ministrów planuje udzielić w 2026 r. na kwotę 129,1 mld zł, co – według obliczeń dr Wojciecha Maciąga zamieszczonych w ekspertyzie dla Kancelarii Senatu – zwiększa w 2026 r. zadłużenie państwa do wysokości 72,7% PKB. Do tego poziomu długu publicznego należy dodać zobowiązania dłużne związane z realizacją 43 programów wieloletnich ujętych w ustawie budżetowej na 2026 r., jak budowa elektrowni jądrowej. Zakładana cena tej inwestycji, w całości realizowanej ze środków dłużnych, to ok. 192 mld zł (60 mld zł z budżetu państwa i ok. 132 mld zł kredytu zaciągniętego przez spółkę Skarbu Państwa, z poręczeniem lub gwarancją Skarbu Państwa). Biorąc pod uwagę, że kredyt ma być zaciągnięty przez spółkę na okres ok. 30 lat, to budowa elektrowni jądrowej zwiększa dług publiczny o kolejne ponad 400 mld zł. W ustawie budżetowej na 2026 r. ujęto wykonanie 43 programów wieloletnich, ale nie ma wśród nich Portu Polska (dawniej: Centralny Port Komunikacyjny). Gdyby ta inwestycja, traktowana przez Radę Ministrów jako strategiczna dla realizacji polityki transportowej państwa, miała być prowadzona, to wiążą się z nią kolejne, wielomiliardowe zobowiązania dłużne (mają one miejsce również w formule partnerstwa publiczno-prawnego).
Zgodnie z rządową Strategią zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2026–2029, Rada Ministrów, bez związku z programem SAFE, planuje w najbliższych latach intensywnie zwiększać zadłużenie państwa, co odnotowuje też Komisja Europejska. We właśnie opublikowanej analizie Debt Sustainability Monitor 2025 (Monitor Zrównoważonego Zadłużenia 2025) informuje ona, że zgodnie z prognozą bazową DSA (Debt Sustainability Analysis – Analiza Zrównoważenia Zadłużenia) w Polsce dług publiczny gwałtownie rośnie, z prognozą (bez związku z programem SAFE) około 107% PKB w 2036 r.
Porównanie aktualnego stanu finansów publicznych Polski z ustalonym w art. 216 ust. 5 Konstytucji RP 60 % progiem maksymalnego państwowego długu publicznego pozwala stwierdzić, że już doszło do naruszenia przez Radę Ministrów art. 216 ust. 5 Konstytucji RP. Włączenie przez Radę Ministrów Polski w program SAFE oznaczałoby pogłębienie stanu niekonstytucyjności, co jest konstytucyjnie niedopuszczalne. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Są związane przestrzeganiem Konstytucji RP, w tym – zawartego w niej art. 216 ust. 5.
SAFE a KPO i mechanizm warunkowości
SAFE ma podobną konstrukcję prawną, co KPO. Zgodnie z pkt. 35 rozporządzenia Rady UE o SAFE, ma być ono wdrażane zgodnie z przepisami przyjętymi na podstawie art. 322 TFUE, w szczególności rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) z 16 grudnia 2020 r. w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii. Już w pierwszym jego punkcie ma miejsce odesłanie do wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, poszanowania praw człowieka (w tym praw osób należących do mniejszości), pluralizmu, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz równości kobiet i mężczyzn. Zaś w pkt 2 postawiono przysłowiową „kropkę nad i” stwierdzając, że interesy finansowe UE są chronione zgodnie z ogólnymi zasadami zawartymi w Traktatach, w szczególności zgodnie z wartościami określonymi w art. 2 TUE. Dodatkowo podkreślono znaczenie poszanowania państwa prawnego. Do pożyczek zaciąganych w ramach SAFE ma również zastosowanie rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2024/2509 z 23 września 2024 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii (pkt. 25 w zw. z pkt. 35 rozporządzenia Rady UE o SAFE). W myśl jego pkt. 11, urzędnicy UE są kompetentni zawieszać płatności w przypadkach, gdy nieprzestrzeganie przez dane państwo członkowskie odpowiednich wartości UE i praw podstawowych ma wpływ na realizację przez to państwo członkowskie działania finansowanego ze środków finansowych UE.
Na podstawie przywołanych przepisów, KE w sposób swobodny i nie zaskarżalny w systemie polskiego sądownictwa, decyduje czy Polska prawidłowo wykonuje rozporządzenie Rady UE 2025/1106 z 27 maja 2025 r. ustanawiające Instrument na rzecz Zwiększenia Bezpieczeństwa Europy („instrument SAFE”). KE arbitralnie decyduje o tym, czy Polska właściwie wykorzystuje pożyczkę i (podobnie, jak przy KPO) w każdej chwili może wstrzymać przekazanie środków finansowych, co – podobnie jak w przypadku decyzji Rady (UE, Euratom) 2020/2053 z 14 grudnia 2020 r w sprawie systemu zasobów własnych – nie zwalnia Polski ze spłaty pożyczki.
Rozporządzenie Rady UE o SAFE, pozwala KE dowolnie zawieszać wypłatę rat pożyczki i warunkować wypłatę środków od wykonania przez Polskę kolejnych, nowych warunków, różnego rodzaju dynamicznie rozwijanych i modyfikowanych tzw. kamieni milowych. Dla porównania, w ramach programu Next Generation UE, KE narzuciła państwom członkowskim UE ponad 3 000 tzw. kamieni milowych. W stanie faktycznym, ich zakres i intensywność nie są niczym ograniczone, co samo w sobie wypełnia znamiona bezprawnej ingerencji KE (i innych organów UE, jak TSUE) w suwerenność państwową, w sferze Sił Zbrojnych czyli w sam jej rdzeń.
Podobnie, jak przy KPO, tak i w ramach SAFE, KE arbitralnie oceniałaby, czy Polska przestrzega wartości unijnych tak, jak one są rozumiane przez KE i inne organy UE. W tym zakresie nie bez znaczenia są negatywne doświadczenia związane z bezprawną ingerencją organów UE (w tym TSUE) w wewnętrzne sprawy państw członkowskich UE, w tym – w aksjologiczne i demokratyczne podstawy ich ustrojów. Są to doświadczenia nie tylko Polski czy Węgier, ale również Rumunii (np. nacisk, aby z wyborów na urząd prezydenta został wyeliminowany kandydat najbardziej popierany przez Rumunów) czy aktualnie Słowacji odnośnie nadania przez nią swojej konstytucji brzmienia nieakceptowalnego przez KE. Także i te okoliczności składają się na ocenę skutków przyjmowanej regulacji i jako takie powinny być brane pod uwagę.
Czy ustawa o SAFE to ustawa, jak każda inna?
Składową państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) jest prawo racjonalne. Prawa nieracjonalnego nie można uznać za zgodne z Konstytucją RP (np. wyrok TK o sygn. P.6/04). Prawo racjonalne to prawo cechujące się m.in. przewidywalnością skutków tekstu prawnego. Tej cechy nie posiada ustawa o SAFE, która skutki wykonywania projektu SAFE, warunków zaciąganych przez KE zobowiązań dłużnych wiążących Polskę, pozostawia w gestii KE (por. smsową procedurę zawierania przez Przewodniczącą KE ze spółką Pfizer wielomiliardowej umowy za zakup szczepionek przeciw COVID-19 i Jej stwierdzenie, że te smsy nie zachowały się).
Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, podstawą procesu ustawodawczego jest założenie, że wszelkie działania prawodawcy są efektem dogłębnego rozważenia problemu i przemyślanej decyzji znajdującej racjonalne uzasadnienie (np. wyrok TK o sygn. P.6/04). Z tego też powodu do wnoszonego do Sejmu projektu ustawy wnioskodawca dołącza ocenę skutków regulacji (OSR). W przypadku rządowych projektów ustaw (a takim był projekt ustawy o SAFE) obowiązek sporządzenia OSR-u wynika bezpośrednio z § 28 ust. 1 uchwały nr 190 Rady Ministrów z 29 października 2013 r. ‒ Regulamin pracy Rady Ministrów. Zgodnie z nim, odrębną część uzasadnienia projektu przygotowywanego przez Radę Ministrów aktu normatywnego stanowi ocena skutków regulacji, która przedstawia wyniki oceny przewidywanych skutków społeczno-gospodarczych, o której mowa w § 24 ust. 3, zwana dalej „OSR”. Takiej oceny skutków projektu ustawy o SAFE Rada Ministrów nie sporządziła, co bezpośrednio przyznała na s. 11 uzasadnienia projektu ustawy o SAFE powołując się przy tym na § 32 swojego regulaminu. Zgodnie z jego ust. 4 w zw. z ust. 3, nieprzedstawienie przez koordynatora OSR stanowiska dotyczącego OSR jest równoznaczne z przedstawieniem oceny pozytywnej. Jak widać, przepis ten nie zwalnia Rady Ministrów z obowiązku przeprowadzenia OSRu przygotowanego przez siebie projektu ustawy, a jedynie pozwala, aby rządowy koordynator OSR mógł nie formułować swojego stanowiska wobec udostępnionego mu projektu OSR, a to różnica. Innymi słowy, wniesienie do Sejmu przez Radę Ministrów projektu ustawo o SAFE nastąpiło z naruszeniem jej regulaminu pracy. W punkcie wyjścia uczyniło to projekt ustawy o SAFE obarczony wadą formalną.
Proces stanowienia ustaw przez Sejm jest jawny. Tak posłowie, jak i pozostali obywatele mają mieć możliwość zapoznania się z dokumentami składającymi się na tzw. komplet normatywny, tj. całokształt dokumentów powstałych w związku z danym projektem ustawy, aby w rezultacie zapoznania się z nimi móc podjąć racjonalną decyzję ustawodawczą (posłowie) lub dokonać oceny działania swoich przedstawicieli (Naród). W tym kontekście wątpliwości prawne budzi procedura postępowania w Sejmie z obszerną częścią materiałów przedłożonych Sejmowi przez Radę Ministrów w związku z projektem ustawy o SAFE. Powołując się na względy bezpieczeństwa, w rządzie nadano im klauzulę niejawności i umożliwiono posłom dostęp do nich wyłącznie w kancelarii tajnej Sejmu. Nie odnosząc się do przesłanek nadania tym dokumentom klauzuli niejawności, zwrócić należy uwagę na problematyczną możliwość zapoznania się posłów z nimi. Zgodnie z dostępnym w witrynie internetowej Sejmu przebiegiem procesu legislacyjnego dotyczącego projektu ustawy o SAFE, projekt ten został doręczony posłom 11 lutego 2026 r., a już 13 lutego 2026 r. Sejm uchwalił go w trzecim czytaniu. W związku z tym budzi wątpliwości, czy stworzono posłom możliwość faktycznego zapoznania się z objętym klauzulą niejawności, obszernym ilościowo materiałem, do którego mieli dostęp wyłącznie w kancelarii tajnej Sejmu, a tym samym czy posłowie mieli zdolność poznania całościowych skutków podejmowanej przez siebie decyzji legislacyjnej, co jest warunkiem sine qua non racjonalnego ustawodawcy czy też w swej masie popierali ustawę, której całokształtu skutków nie rozpoznali.
Zgodnie z Konstytucją RP, proces ustawodawczy jest procesem racjonalnego podejmowania decyzji, procesem stadialnym, w którym różne jego etapy pełnią różne funkcje właśnie po to, aby w ten sposób realizować zasadę rządów demokratycznych, aby w trakcie jego przeprowadzania mogły wybrzmieć wszystkie informacje i argumenty istotne dla danej decyzji ustawodawczej. Tej cechy nie spełniło procedowanie Sejmu w sprawie projektu ustawy o SAFE. Projekt ten został doręczony posłom 11 lutego 2026 r., a już 2 dni później czyli 13 lutego 2026 r., Sejm uchwalił ustawę o SAFE czyli ustawę dotyczącą warunków pożyczenia ponad 180 mld zł (ok. 43,7 mld euro) do 2070 r. Co do skutków finansowych, to ustawę o SAFE można porównać z ustawą budżetową. Nie przez przypadek na uchwalenie ustawy budżetowej Sejm wraz Senatem mają 4 miesiące, a nie kilka czy kilkanaście dni. Czas jest niezbędny do podjęcia racjonalnej decyzji, a nie działanie w pośpiechu, gdy jednocześnie znaczna część materiałów towarzyszących projektowi ustawy o SAFE została ukryta (z powodów, których zasadność aktualnie trudno zweryfikować) przed obywatelami w kancelarii tajnej Sejmu. Pośpiech w uchwalaniu przez Sejm ustawy o SAFE był wywołany presją rządu. Zgodnie z rządowym uzasadnieniem projektu tej ustawy, Rada Ministrów już w marcu br. planuje zawrzeć umowę pożyczkową z KE i aby mogło to nastąpić, konieczne jest uprzednie wejście w życie ustawy o SAFE.
Napisałem o pożyczce z SAFE, ale nie napisałem, kto podejmuje to zobowiązanie, bo i ta kwestia budzi prawne zastrzeżenia. Zgodnie bowiem z art. 5 rozporządzenia Rady UE o SAFE, pożyczka jest udzielana państwu członkowskiemu UE. W jego imieniu działają organy państwa, w tym przypadku – Rada Ministrów. Natomiast zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o SAFE, pożyczkę SAFE zaciąga Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK). W ten sposób państwo jako strona umowy w sprawie zaciągnięcia pożyczki z SAFE, o którym mowa jest w rozporządzeniu Rady UE o SAFE, w ustawie o SAFE zostało podmienione na BGK. BGK jest innym podmiotem prawnym niż państwo. Nie jest władny zastępować państwa i nie jest władny w imieniu Polski zaciągnąć pożyczki w ramach SAFE, co czyni art. 10 ustawy o SAFE niezgodnym z art. 5 rozporządzenia Rady UE.
Art. 10 ust. 1 ustawy o SAFE, na podstawie którego BGK ma zaciągnąć pożyczkę z SAFE, jest też niezgodny z ar. 80 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z nim, w imieniu Skarbu Państwa pożyczki i kredyty może zaciągać, z zastrzeżeniem ust. 3, wyłącznie Minister Finansów. Na podstawie zaś art. 80 ust. 3 ustawy, w przypadku zaciągania pożyczki lub kredytu w drodze umowy, w tym umowy międzynarodowej, zgodnie z którą wymagane jest, aby organem działającym w imieniu pożyczkobiorcy (kredytobiorcy) była Rada Ministrów, upoważnia ona Ministra Finansów do podpisania umowy i określa warunki jej wykonywania.
Poprzez prawo zaciągania przez KE pożyczki z takim skutkiem, że jej płatność obciąża Polskę, rozporządzenie Rady UE ingeruje w kompetencje Ministra Finansów (zakresowo także Rady Ministrów). Na mocy art. 80 ustawy o finansach publicznych kompetencja ta, na zasadzie wyłączności, przyporządkowana jest Ministrowi Finansów (zakresowo także Radzie Ministrów). Jej oddanie KE sprawia, że zaciąganie pożyczek przez Skarb Państwa przestaje być wyłączną kompetencją organu władzy państwowej (Ministra Finansów), a staje się kompetencją współdzieloną przez niego z organem UE (KE). W ten sposób dochodzi do, przewidzianego w art. 90 Konstytucji RP, przekazania UE kompetencji Ministra Finansów (zakresowo także Radzie Ministrów) do zaciągania w imieniu Skarbu Państwa pożyczek i kredytów, co wymaga udzielenia przez Sejm zgody w tej sprawie w trybie art. 90 Konstytucji RP, co – w przypadku uchwalenia ustawy o SAFE – nie miało miejsca.
Na marginesie, ustawowa podmiana państwa na BGK wiąże się z kwestią nadmiernego zadłużenia, o której pisałem wyżej. Rada Ministrów, która już godzi w ujęty w art. 216 ust. 5 Konstytucji RP zakaz nadmiernego zadłużenia, próbuje kolejne długi ująć nie w ustawie budżetowej, ale w funduszu pozabudżetowym, który, jako że nie jest ujęty w ustawie budżetowej, faktycznie nie podlega sejmowej rozliczalności w ramach procedur parlamentarnej kontroli. Są to środki publiczne, które w ramach postępowania budżetowego nie podlegają obowiązkowi raportowania, co do których w Sejmie nie jest realizowana ocena adekwatności wyjaśnień dotyczących postępowania sprawującego władzę. Są to środki publiczne uplasowane poza systemem transparentności publicznej i jako takie podatne na swobodne, w tym korupcyjne – wykorzystanie. W trybie faktycznie niepodlegającym sejmowej rozliczalności, Rada Ministrów chce wydać ponad 180 mld zł. Nie może więc dziwić, że już zgłaszają się spółki, które chociaż nie mają zdolności produkcyjnych do produkcji broni, ale za to mają chęć włączenia się w rządowy program zagospodarowania miliardów złotych z SAFE. Nie produkcja broni lecz chęć szczera zrobi z ciebie miliardera.
Ustawę o SAFE Sejm uchwalił w trybie art. 120 Konstytucji, tj. zwykłą większością głosów. W tym przypadku jest to tryb konstytucyjnie wadliwy. Ustawa o SAFE dotyczy przekazania UE kompetencji dotyczących władzy nad polską armią, tj. materii bezpośrednio składającej się na tożsamość konstytucyjną Rzeczypospolitej Polski, czyli tej materii, której w żadnej postaci nie można przekazać podmiotowi zewnętrznemu, nawet w trybie art. 90 Konstytucji RP, tj. w trybie kwalifikowanym. Działając na podstawie obowiązującej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., Sejm w ogóle nie może przekazać UE kompetencji dotyczących Sił Zbrojnych i nie jest to kwestia proceduralna, ale materialna. W tym zakresie obowiązuje bezwzględny zakaz działania Sejmu, co czyni ustawę o SAFE w całości niezgodną z art. 90 ust. 1 Konstytucji RP.
O ile wiadomo, ile Rada Ministrów planuje pożyczyć – ponad 180 mld zł (ok. 43,7 mld euro) do 2070 r. – o tyle warunki pożyczki nie są znane. W szczególności, nie jest znana cena pożyczki. Ta cena w przybliżeniu jest znana dzisiaj, ale jaka ona będzie w kolejnych latach: 2030, 2043, czy 2067 tego nie wiemy. Zaciąganie zobowiązania pożyczkowego do 2070 r. na kwotę ponad 180 mld zł z w pełni nieznanymi skutkami finansowymi tej pożyczki nie spełnia standardów prawidłowej legislacji i nie jest dziwne, że Rada Ministrów, z naruszeniem § 24 swojego regulaminu pracy, uchyliła się od przedstawienia Sejmowi (i obywatelom) oceny skutków proponowanego przez siebie projektu ustawy o SAFE, a zamian tego w 2 dni Sejm ustawę tę uchwalił.
W podobnie stachanowskim tempie Rada Ministrów planuje zawrzeć kontrakty na zakup uzbrojenia. W marcu br. chce wziąć pożyczkę SAFE, a już do 30 maja br. mają być zawarte umowy na zakup uzbrojenia (pkt. 30 rozporządzenia Rady UE o SAFE). Po tej dacie Polska może zawrzeć umowę na zakup uzbrojenia, ale wyłącznie we współpracy obejmującej co najmniej dwa państwa UE, państwami EOG–EFTA lub Ukrainą (pkt. 30 rozporządzenia Rady UE o SAFE). Mając na uwadze konwencjonalne uwarunkowania przygotowywania i zawierania umów na zakup uzbrojenia (np. helikopter Caracal to ok. 1500 parametrów, a pełna dokumentacja przetargowa, z dokumentacją techniczną, to ok. 100 tysięcy stron), ich funkcję służebną wobec Programu Rozwoju Sił Zbrojnych RP na lata 2025-2039 i innych dokumentów strategicznych odnoszących się do uzbrojenia Sił Zbrojnych, irracjonalne jest założenie, że do 30 maja br. można w sposób legalny, gospodarny, rzetelny i celowościowy zawrzeć umowy na zakup uzbrojenia na kwotę ponad 180 mld zł w ramach polskiego przemysłu zbrojeniowego. Jest natomiast racjonalne założenie, że umowy na zakup uzbrojenia będą zawierane po 30 maja br. tj., że nastąpi transfer środków finansowych do podmiotów zagranicznych i otwarte pozostaje zagadnienie, czy odbywałoby się to w sposób legalny, gospodarny, rzetelny i celowościowy. Konstytucja RP z 1997 r. nie jest konstytucją hazardzistów obstawiających w ruletce ponad 180 mld zł pożyczki (plus ponad drugie tyle odsetek) spłacanej przez Polaków do 2070 r. Także i w zakresie aspektów czasowych mechanizm SAFE i związana z nią ustawa o SAFE są niezgodne z Konstytucją RP.
SAFE bezpieczny niczym Bezpieczna Kasa Oszczędności Lecha Grobelnego
Analiza tak polskiej konstytucji, jak i prawa UE nie pozostawia wątpliwości, że popierany przez Radę Ministrów mechanizm SAFE oraz uchwalona przez Sejm ustawa o Finansowym Instrumencie Zwiększenia Bezpieczeństwa SAFE (FIZB) w całości i z wielu powodów są niezgodne z Konstytucją RP. Chociaż program został nazwany SAFE (ang. „bezpieczny”) to tyle ma on wspólnego z bezpieczeństwem Rzeczypospolitej Polskiej, co wspólnego z bezpieczeństwem depozytów Polaków miała Bezpieczna Kasa Oszczędności Lecha Grobelnego.
Konstytucja właśnie dlatego jest nazywana ustawą zasadniczą, bo stanowi podstawę ustroju państwa. To, co ma swoją podstawę, nie może być dowolne. Musi być zgodne z podstawą. Konstytucja jest tą siłą, która definiuje taką, a nie inną treść prawa obowiązującego i stosowanego w Polsce, uchwalonego w takiej, a nie innej procedurze. Suwerenność Rzeczypospolitej Polskiej i jej niepodległość, w warunkach członkostwa w UE na zasadach określonych w Konstytucji RP, oznaczają potwierdzenie prymatu Narodu do stanowienia o własnym losie. Normatywnym wyrazem tej zasady jest Konstytucja RP, a w szczególności postanowienia preambuły, art. 2, art. 4, art. 5, art. 8, art. 90, art. 104 ust. 2 i art. 126 ust. 1, w świetle których suwerenność Rzeczypospolitej Polskiej wyraża się w nieprzekazywalnych kompetencjach organów władzy państwowej, stanowiących o tożsamości konstytucyjnej państwa. Program SAFE i związana z nim ustawa o SAFE, są ordynarnym podeptaniem Konstytucji RP, prowadzącym do abdykacji z suwerenności państwa i Narodu jako władzy zwierzchniej Rzeczypospolitej Polskiej (art. 4 Konstytucji RP). Zasada suwerenności Narodu wyklucza jakiekolwiek poddanie podstawowych norm składających się na tożsamość konstytucyjną decyzjom i rozstrzygnięciom takich organów władzy, które nie zostały pośrednio lub bezpośrednio wybrane przez obywateli polskich lub których nie mogą oni przynajmniej pośrednio kontrolować, a takimi organami są tak Komisja Europejska, jak i współdziałająca z nią w programie SAFE Rada UE.
Konstytucyjnego umocowania nie ma ustalanie przez Komisję Europejską (w porozumieniu z Radą UE) polskiej polityki zbrojeniowej, a poprzez nią sposobu realizacji Programu Rozwoju Sił Zbrojnych RP na lata 2025-2039 i innych dokumentów strategicznych odnoszących się do uzbrojenia Sił Zbrojnych. Ustalone w art. 90 Konstytucji RP ramy integracji europejskiej mają charakter „kotwicy suwerenności”. Chronią Państwo Polskie i Polaków przed niekontrolowanym i zakamuflowanym pozbawianiem ich atrybutów suwerenności w tym – przez Radę Ministrów i Sejm.
Zamiast prowadzenia polityki opartej na emocjach i moralnym uniesieniu (niem. Gefühlspolitik) swego rodzaju obstawiania na ruletce ponad 180 mld zł (plus ponad drugie tyle odsetek) wystarczy, aby rząd przestrzegał obowiązującej Konstytucji RP. Wystarczy nie robić długów w tempie najszybszym w UE, w tempie, przy którym Edward Gierek to amator, aby starczyło na zapełnienie magazynów wojskowych, oczywiście pod warunkiem, iż ich zawartość nie będzie masowo wywożona na Wschód. Wystarczy, aby Minister Obrony Narodowej, tak jak to już mu się zdarzyło, nie wyprowadzał z zasobów Sił Zbrojnych czołgów po to, aby zrobić z nich atrakcję turystyczną w swoim okręgu wyborczym. Wystarczy nie prześladować tak, jak to już się zdarzyło, żołnierzy strzegących granicy polsko-białoruskiej i nie skuwać ich kajdanami za to, że wykonują swoją żołnierską powinność powstrzymania inwazji nielegalnych migrantów.
Program SAFE i związana z nią ustawa o SAFE bezpośrednio godzą w pozycję ustrojową Prezydenta RP jako najwyższego zwierzchnika Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (art. 134 ust. 1 Konstytucji RP). Zaprzeczeniem tej funkcji Prezydenta RP jest oddanie podmiotowi zewnętrznemu kontroli nad Siłami Zbrojnymi Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie ich uzbrojenia, a poprzez uzbrojenie – zdolności do obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Wcale więc nie dziwi, że aż ambasador RFN w Warszawie pofatygował się do Sejmu, aby osobiście obejrzeć tych posłów na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, którzy popierają mechanizm SAFE. Nie co dzień widzi się konia, który sam na siebie nakłada chomąto. Nie co dzień widzi się tak spektakularne sukcesy prowadzonej przez siebie polityki Für Deutschland.
Jacek Zaleśny
konstytucjonalista
dr hab. nauk prawnych
Uniwersytet Warszawski
(tekst wyraża poglądy jego autora)