Zasada hierarchiczności systemu prawa wymaga, by Regulamin urzędowania sądów powszechnych był zgodny z ustawą, w której określona jest delegacja. Jest nią Prawo o ustroju sądów powszechnych, a nie ustawa o Sądzie Najwyższym, czy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Na studiach taka argumentacja skutkowałaby oceną niedostateczną z egzaminu z teorii prawa.
1 października weszły w życie zmiany dokonane przez ministra sprawiedliwości w Regulaminie urzędowania sądów powszechnych. Jest to rozporządzenie wydawane przez ministra na podstawie art 41 par. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych. Przepis ten powierza ministrowi sprawiedliwości kompetencję do określenia szeregu kwestii administracyjnych w organizacji sądów powszechnych. Nie obejmuje innych rodzajów sądów: wojskowych, administracyjnych i szczególnych – jak Sąd Najwyższy czy Trybunał Stanu. Zgodnie z art 41 par. 1 pkt 2 lit. a tej ustawy minister sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Sądownictwa (podkr. aut.), określa m.in. sposób dokonywania losowania spraw.
Przyjrzyjmy się przepisom, o których tyle aktualnie mowa w przestrzeni publicznej. Art. 47a par. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych brzmi:
Sprawy są przydzielane sędziom i asesorom sądowym losowo, w ramach poszczególnych kategorii spraw, chyba że sprawa podlega przydziałowi sędziemu pełniącemu dyżur.
Tymczasem wzbudzający takie kontrowersje nowo dodany do Regulaminu urzędowania sądów powszechnych par. 50 ust. 1a brzmi:
Przewodniczący wydziału może zdecydować w przypadku potrzeby poprawy efektywności pracy wydziału, że sprawy rozpoznawane w składzie 3 sędziów SLPS przydzieli referentom, a pozostałych dwóch członków składu wyznaczy przewodniczący wydziału według zasad określonych przez prezesa sądu po zasięgnięciu opinii kolegium właściwego sądu.
SLPS to oczywiście akronim od Systemu Losowego Przydziału Spraw. Czy te przepisy są ze sobą zakresowo zgodne? Oczywiście nie i wszelkie wygibasy intelektualne uprawiane przez broniących tego rozwiązania prowadzą jedynie do dalszego społecznego ośmieszania rozumowań prawniczych. Te zaś są wykorzystywane instrumentalnie a serwowane argumenty, niestety, w tym także przez ministra, delikatnie rzecz ujmując, rażą błędami na poziomie pierwszego roku studiów prawniczych. Mówiąc zaś dosadnie – są bałamutne.
Prześledźmy kilka argumentów formułowanych na obronę przyjętego rozwiązania w aktualnym brzmieniu Regulaminu urzędowania… Nie wiem, czy odnotowałem wszystkie, ale mam nadzieję, że przynajmniej te najważniejsze.
Argument 1: Przepis z par 50 ust. 1a jest treściowo zgodny z normą wyższego rzędu, jaką jest przydzielanie wszystkim sędziom i asesorom sądowym spraw losowo.
Obalenie tego argumentu wynika z podstawowych znajomości reguł znaczeniowych i składniowych języka polskiego a prościej – umiejętności czytania ze zrozumieniem. Ustawa nakłada na Ministra taką organizację procesu losowania by wszyscy sędziowie i asesorzy mieli przydzielane sprawy w ten sposób. Wyjątek określony jest w przepisie na poziomie samej ustawy (art 47a par. 1 in fine: „chyba że sprawa podlega przydziałowi sędziemu pełniącemu dyżur”). Wyjątków nie wolno tworzyć w akcie niższej rangi, jakim jest rozporządzenie, a par. 50 ust. 1a go właśnie tworzy, dodatkowo posługując się klauzulą generalną „potrzeby poprawy efektywności pracy wydziału”. Jest to klauzula, a nawet nie zwrot niedookreślony, który w założeniu powinien być interpretowany jednolicie, bowiem potrzeba poprawy efektywności pracy wydziału może być różnie rozumiana i wynikać z indywidualnych uwarunkowań rodzaju sądu, spraw aktualnie rozpoznawanych itp. Przewodniczący wydziału zyskuje nieznany ustawie luz decyzyjny, który pozwala przydzielać 2/3 składu orzekającego na podstawie zasad określonych przez prezesa sądu po zasięgnięciu opinii kolegium. Zatem w skali kraju zasady te nie muszą być nawet jednolite, co dodatkowo zaprzeczy generalno-abstrakcyjnemu charakterowi reguły ustawowej. Argument ten to zatem jawna sprzeczność z językowym brzmieniem tych przepisów. Lapidarnie można je określić w ten sposób: w szkole, ustawa nakazuje mi losować trzy jabłka, gdy idę na wycieczkę, chyba że pełnię dyżur. Przepis ten uchwalił demokratycznie wybrany parlament i póki co obowiązuje. Ale przedstawiciel władzy wykonawczej – polityk ustanawia regułę: Gdy muszę losować trzy jabłka na wycieczkę, przewodniczący klasy może wyznaczyć 2 z 3 z nich na potrzebę poprawy efektywności pracy (?) według zasad określonych przez dyrektor szkoły po zasięgnięciu opinii rady rodziców. Czy nie będzie chciał wybierać najbardziej dojrzałych i czerwonych jabłuszek w celu poprawy efektywności?
Argument 2: Przepis z Regulaminu jest zgodny z przepisem z ustawy, gdyż takie samo rozwiązanie przyjęto w Regulaminie SN.
Rozumowanie jest mniej więcej takie; skoro Ustawa o SN i Regulamin SN korzystają z domniemania zgodności z Konstytucją, to takie samo rozwiązanie może przyjąć Minister wydający Regulamin urzędowania sądów powszechnych. Jest to prawnicza aberracja, w której z pola widzenia znika zasada hierarchiczności systemu prawa i podstawowa wiedza o jego budowie oraz specyfice aktu wykonawczego do ustawy jakim jest rozporządzenie. Zasada hierarchiczności, zwana też systemowością prawa wymaga by Regulamin urzędowania sądów powszechnych był zgodny z ustawą, w której określona jest delegacja. Jest nią Prawo o ustroju sądów powszechnych, a nie ustawa o SN czy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Na studiach taka argumentacja skutkowałaby oceną ndst. z egzaminu z teorii prawa. Tym samym rozwiązania przyjęte w ustawie o SN, czy Regulaminie SN, czy ustawie Prawo wodne – nie mają tu nic do rzeczy. Minister Sprawiedliwości jest organem władzy wykonawczej – władzą najbardziej polityczną (bo realizuje cele publiczne wytyczone przez ustawodawcę) i działa w granicach przyznanych mu ustawą. Tejże nie może samodzielnie modyfikowć. Gdybyśmy się na to zgodzili, to (niemal) wszystkie ograniczenia władzy wykonawczej, które wynikają z przepisów prawa powszechnie obowiązującego byłyby niepotrzebne a parlament sprowadzony byłby do fasadowego tworu. To oczywiście skrajny przykład, ale jest to argumentacja rodem z rozwiązań przyjmowanych w ustrojach niedemokratycznych, bez kontroli egzekutywy. Dodatkowo wypada jedynie przypomnić, że procedura przydziału spraw w SN wcale nie jest taka sama, bowiem zgodnie z par. 80 ust. 1 „Prezes Sądu Najwyższego przydziela sędziom sprawy według kolejności ich wpływu do izby, oddzielnie dla każdej kategorii spraw, dla których prowadzone jest odrębne repertorium, oraz niezależnie od wydziału, w którym sprawa została zarejestrowana”.
Argument 3: Polsce grożą kary finansowe z powodu spraw rozpoznawanych przez sąd niespełniający wymogu ustanowionego ustawą. Trzeba pilnie rozwiązać problem sędziów powołanych z udziałem aktualnego kształtu KRS.
Tu dochodzimy do sedna problemu. Wydaje się, że istotą nowelizacji Regulaminu urzędowania sądów powszechnych jest próba systemowej redukcji zakresu orzekania przez sędziów powołanych przez Prezydenta RP na wniosek KRS po 2018 r. Jest to zatem przykład decepcji legislacyjnej, czyli ukrycia rzeczywistych motywów interwencji prawodawczej, co jest zjawiskiem znanym, ale ocenianym negatywnie z perspektywy transparentności stanowienia prawa i wartości demokratycznych. Chodzi zapewne o – z różnym skutkiem w poszczególnych sądach – próbę wyznaczania do składów orzekających sędziów co do których sąd miałby nie wzbudzać wątpliwości w przedmiocie wymogu sądu ustanowionego ustawą, co naruszać ma standardy międzynarodowe i skutkować, na poziomie krajowym, bezwzględną wadliwością takich orzeczeń. Nie ma tu przestrzeni do rozwinięcia wszystkich tych niuansów. Pomijam, że rozumowanie takie obarczone jest wadliwością przesłanki, bowiem nie wszystkie sprawy podlegają kognicji sądów takich jak ETPCz czy TSUE a ich rozstrzygnięcia nie mają mocy źródeł prawa a odmieniana jak mantra odpowiedzialność odszkodowawcza Skarbu Państwa jest dla każdej, ale tylko takiej sprawy, zdarzeniem przyszłym i niepewnym. Rządząca większość przy dobrej woli mogłaby już w przeciągu ostatniego półtora roku wykonać orzeczenia sądów międzynarodowych, ale do tego potrzeba społecznego konsensusu, który zapewne zakładałby konwalidację statusu sądów obsadzanych z udziałem sędziów powołanych po 2018 r. Zresztą żaden sąd międzynarodowy nie ma prawa odmówić tym osobom statusu sędziów ze wszystkimi tego konsekwencjami (także gwarancjami konstytucyjnymi), bowiem nie ma do tego kompetencji i faktycznie takiego orzeczenia nie ma. Upadłaby jednak cała narracja części świata prawniczego odsądzająca te osoby od czci i wiary kosztem polskiej suwerenności prawnej. Trudno jednak zrozumieć, dlaczego minister nie dostrzega, że nawet przyjmując takie rozwiązanie, w celu kluczowym dla narracji formacji politycznej, którą firmuje (tj. „systemowego rozwiązania problemu neo-sędziów”) wpada z jednej pułapki w znacznie poważniejszą. Wyznaczanie bowiem składów w trybie par. 50 ust. 1a Rozporządzenia dotknie bowiem bezwzględną wadliwością wszystkie składy orzekające a problem ten będzie narastał wraz z czasem i konkretno-indywidualnymi postępowaniami odwoławczymi na poziomie kontroli zwyczajnej i nadzwyczajnej (tak jak narasta w Prokuraturze…). Co gorsza, doprowadzi do dalszej utraty wiarygodności przez wymiar sprawiedliwości.
Światełkiem w tunelu jest to, że Ministerstwo chyba jednak dostrzega te problemy, gdyż w przestrzeni medialnej pojawiła się informacja o dalszej „dywersyfikacji” systemu losowania. Nie wiem na czym miałaby ona polegać. Zgodnie z podstawowymi dyrektywami wykładni, gdy ustawa nie rozróżnia, interpretatorowi nie wolno czynić rozróżnienia (lege non distinguente nec nostrum est distinguere). W tym przypadku interpretatorem jest także organ wydający rozporządzenie. A ustawa żadnych wyjątków nie czyni.
Na zakończenie drobna uwaga – w demokratycznym państwie prawnym imposibilizm prawny nie zawsze jest wadą. Jest czasem cnotą a organy władzy jeżeli nie są w stanie przeforsować zmian prawa zgodnie z własną agendą polityczną muszą „cofnąć się” i uzyskać dla nich legitymację demokratyczną. Jeżeli zaś je forsują, działają jak w państwie autorytarnym a tłumaczenia odwołujące się do wyższych celów i wartości zawsze towarzyszyły autokratom. Nie jest demokratą ten, kto o niej głośniej krzyczy. Nie słowa, a czyny się liczą.
Prof. zw. dr hab. Artur Kotowski
Kierownik Katedry Teorii i Filozofii Prawa
Wydział Prawa i Administracji
Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie