Jeszcze w marcu miało być inaczej. Odwołanie sędziego z delegacji miało być możliwe zasadniczo po orzeczeniu kary dyscyplinarnej albo po rezygnacji samego sędziego. Resort jednak zmienił zdanie. Minister ma dostać wygodniejsze narzędzia.
Nie ma się co oburzać. Przynajmniej nie od razu. Najpierw warto zrobić mały konstytucyjny teścik.
Kto w Polsce sprawuje władzę sądowniczą?
Sądy.
Czy wedle Konstytucji władza sądownicza jest zależna od władzy wykonawczej lub ustawodawczej?
Nie.
Kto sprawuje zewnętrzny nadzór administracyjny nad sądami powszechnymi?
Minister Sprawiedliwości.
Kto powołuje i odwołuje prezesów sądów?
Minister Sprawiedliwości.
Kto ma wpływ na delegacje sędziów?
Minister Sprawiedliwości.
Kto jest jednocześnie Prokuratorem Generalnym?
Minister Sprawiedliwości.
Kto stoi na czele prokuratury, czyli strony występującej przed sądem w sprawach karnych?
Ten sam Minister Sprawiedliwości.
Kto nadzoruje Krajową Szkołę Sądownictwa i Prokuratury, w której kształci się przyszłych sędziów i prokuratorów?
Minister Sprawiedliwości.
Kto wydaje rozporządzenia regulujące wewnętrzną organizację sądów, porządek czynności w sądach, tok czynności administracyjnych w sprawach należących do właściwości sądów, wykonywanie zadań przez sędziów pełniących funkcje kierownicze, przydział spraw, sposób losowania, kształtowanie składów sądzących?
Ten sam Minister Sprawiedliwości.
Kto jest dysponentem części budżetowej sądów powszechnych?
Znowu Minister Sprawiedliwości.
A gdzie w klasyfikacji budżetowej mieszkają sądy powszechne i prokuratura?
W jednym dziale. Dział 755. „Wymiar sprawiedliwości”. Obok siebie: centralne administracyjne jednostki wymiaru sprawiedliwości i prokuratury, jednostki sądownictwa powszechnego, jednostki powszechne prokuratury, więziennictwo, Krajowa Szkoła Sądownictwa i Prokuratury.
Wniosek: trójpodział władz w Polsce wygląda świetnie. Zwłaszcza na papierze.
Konstytucja mówi, że ustrój Rzeczypospolitej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Sądy i trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz. Sędziowie są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom.
Pięknie.
Tyle że między pięknym zdaniem w Konstytucji a zwykłym dniem pracy sędziego rozciąga się cały świat zależności. Budżet. Prezes sądu. Delegacja. Odwołanie z delegacji. Nadzór administracyjny. Rozporządzenie. Statystyka. Sprawność. Awans. Krajowa Szkoła. Ministerstwo. Prokuratura.
Nie trzeba dzwonić do sędziego i mówić mu, jaki ma wydać wyrok. To byłoby zbyt proste. Takich rzeczy nie robi się w demokratycznym państwie prawa. W demokratycznym państwie prawa tworzy się system.
System, w którym sędzia formalnie jest niezawisły, ale administracyjny świat jego pracy organizuje minister. System, w którym sąd jest odrębną władzą, ale pieniądze, kadry, delegacje i nadzór idą przez resort. System, w którym prokurator jest stroną przed sądem, ale jego szef jest jednocześnie politycznym zarządcą istotnych warunków działania sądów.
W podręcznikach mówi się na to trójpodział władz. Albo równowaga władz.
Wyobraźmy sobie zwykłą sprawę karną.
Po jednej stronie obywatel. Po drugiej prokurator. Prokurator oskarża w imieniu państwa. Sędzia ma rozstrzygać. Niezależnie. Bezstronnie. Odważnie. Ma czasem powiedzieć państwu: nie macie racji. Nie udowodniliście. Przegraliście.
A teraz dodajmy drobny szczegół. Szefem prokuratury jest Minister Sprawiedliwości. Ten sam minister ma wpływ na prezesów sądów. Ten sam minister nadzoruje administracyjnie sądy. Ten sam minister ma wpływ na delegacje sędziów. Ten sam minister nadzoruje szkołę, która kształci sędziów i prokuratorów. Ten sam minister występuje w budżecie jako gospodarz sądów powszechnych.
Nikt mi nie wytłumaczy, że to ma sens.
Oczywiście można powiedzieć, że chodzi jedynie o administrację. Tak zawsze się mówi. Jedynie o sprawność. O organizację. O racjonalne wykorzystanie kadr. O niezbędne potrzeby sądu. O negatywny wpływ lub jego brak. O niedostateczną sprawność. Z takich "jedynie" składa się cały system.
Ziarnko do ziarnka i mamy resortowy model sądownictwa. Trochę budżetu. Trochę nadzoru. Trochę delegacji. Trochę prezesów. Trochę prawa poza kontrolą władzy ustawodawczej. Trochę prokuratury. Trochę wspólnej szkoły. Trochę statystyki. Trochę sprawności. Trochę polityki. A potem dziwimy się, że trójpodział władz wygląda jak dekoracja na akademii ku czci Konstytucji.
Nie twierdzę, że każdy sędzia jest zależny. Przeciwnie. Wielu sędziów zachowuje niezależność mimo systemu, ale nie dzięki systemowi. To zasadnicza różnica. Rzeczpospolita nie powinna opierać niezawisłości i niezależności sędziów o heroiczność cnót poszczególnych sędziów, o ich odwagę do działania wbrew systemowi. Od tego jest ustrój. Od tego jest Konstytucja. Od tego jest architektura instytucji.
Dobre państwo nie mówi sędziemu: bądź odważny, bo minister jest rozsądny. Dobre państwo mówi politykowi: nie wolno ci mieć takich narzędzi, nawet jeśli dziś wydaje ci się, że użyjesz ich dobrze.
Delegacja sędziego jest tu przykładem podręcznikowym. Niby rozwiązanie techniczne. Brakuje sędziego do orzekania w innym sądzie. Ktoś ma wzmocnić wydział. Ktoś ma pomóc w apelacji. Tylko że delegacja w praktyce bywa elementem kariery. Bywa wyróżnieniem, awansem. Bywa próbą generalną przed awansem. Bywa też marchewką.
A odwołanie z delegacji może być kijem.
Jeżeli kij i marchewka leżą na biurku ministra, to nie trzeba więcej teorii. Wystarczy zdrowy rozsądek.
Najzabawniejsze jest to, że wszyscy już mniej więcej wiedzą, o co chodzi. Sędziowie wiedzą. Adwokaci wiedzą. Prokuratorzy wiedzą. Ministerstwo wie. Politycy wiedzą. Tylko oficjalnie udajemy, że nic się nie dzieje, bo przecież sędzia w wyroku napisze: „w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej”, a nie „z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości”.
Tak, w wyroku napisze prawidłowo. Pytanie brzmi, w jakim świecie zawodowym ten wyrok powstaje.
Jeszcze ciekawsza jest Krajowa Szkoła Sądownictwa i Prokuratury. Już sama nazwa mówi prawie wszystko. Sądownictwa i Prokuratury. Razem. W jednym pudełku. Przyszły sędzia i przyszły prokurator w jednej instytucji, pod nadzorem ministra. Mieszkają w tym samym akademiku, uczą się z tych samych materiałów, razem czekają na pociąg i od początku wiedzą, że są częścią jednego świata.
Oczywiście dowiemy się, że to racjonalne. Wspólne standardy. Wysoki poziom. Profesjonalizacja. Nowoczesne kształcenie. Integracja środowiska. Ładne słowa. Mogło nam się zdawać, że sędzia i prokurator to nie są dwa warianty tego samego urzędnika.
Prokurator ma oskarżać. Sędzia ma osądzić także prokuratora. Procesowo, oczywiście. Ma ocenić jego dowody, jego tezy, jego akt oskarżenia, jego wnioski. Ma umieć powiedzieć: nie. Ma nie czuć, że wszyscy są z jednej szkoły, jednego resortu, jednej formacji i jednego państwowego obozu sprawiedliwości.
Sąd powinien orzekać w imieniu państwa, ale nie w imieniu rządu. Raczej w imieniu obywateli i ich Rzeczy Pospolitej. Sąd jest po to, żeby państwo zatrzymać, kiedy przekracza granice. Jest po to, aby w potrzebie obywateli przed rządem bronić.
Tego nie da się dobrze nauczyć w instytucji, która już w nazwie łączy sądzenie i oskarżanie. Można nauczyć przepisów. Można nauczyć pisania uzasadnień. Można nauczyć kazusów. Można nauczyć aplikanta, jak zdać egzamin. Ale etos niezawisłości wymaga dystansu. Także dystansu wobec państwa, które wypłaca pensję, nadaje statut szkoły i organizuje całą ścieżkę kariery.
A budżet? Budżet jest szczery. Bardziej szczery niż konferencje prasowe. W budżecie nie ma poezji. Są działy, rozdziały, paragrafy. I tam właśnie widać, jak państwo naprawdę myśli. Sądy powszechne i prokuratura w jednym dziale. Dział 755. Wymiar sprawiedliwości.
Ładnie. Tylko że w procesie karnym prokurator i sąd nie są razem. Nie powinni być razem. Prokurator stoi po jednej stronie. Oskarżony po drugiej. Sąd nad nimi. Nie obok prokuratora. Nie w tym samym symbolicznym resorcie. Nie w tej samej administracyjnej rodzinie. Nad nimi.
Jeżeli państwo w budżecie wkłada arbitra i oskarżyciela do jednej szuflady, to może szuflada jest wygodna. Ale do konstytucji nie pasuje. W dodatku szafa z szufladą jest bardzo stara. Ktoś się pochylił nad tym, że od wczesnego PRL-u budżet sądu i prokuratury mieszka w jednej szufladzie?
Rzeczpospolita po 1989 r. nie zbudowała odrębnej finansowej architektury władzy sądowniczej. Raczej przeniosła sądy z jednego ustroju do drugiego, pozostawiając je w logice administracyjnego resortu. A przecież tamten ustrój był zbudowany w oparciu o jednolitą władzę państwową. Zajrzyjmy do budżetu. Nie do konstytucyjnych przemówień, nie do konferencji prasowych, nie do uchwał o praworządności. Do budżetu. Tam państwo jest najbardziej szczere. W PRL mieliśmy dział 92: „Wymiar sprawiedliwości i prokuratura”. Po 1989 r. długo mieliśmy ten sam dział 92: „Wymiar sprawiedliwości i prokuratura”. Dziś mamy dział 755: „Wymiar sprawiedliwości”, ale w środku nadal siedzą obok siebie sądy powszechne i powszechne jednostki prokuratury. Numer zmieniono. Szyld trochę poprawiono. Logika została. Może dlatego, że lektura budżetu jest nudna suweren i jego wybrańcy nie zauważyli, że transformacja ustrojowa sądów nie została dokończona. Konstytucja obiecała trzecią władzę. Budżet zachował resort z jedną szufladą dla sądów i prokuratur. Ktoś dostrzegł, że ta stara szafa zupełnie nie pasuje do eleganckich szyldów i wystroju Konstytucji? Kwestia gustu?
Ktoś powie: przesada. Przecież klasyfikacja budżetowa nie wydaje wyroków. Owszem. Nie wydaje.
Ale klasyfikacja budżetowa pokazuje, kto z kim mieszka. W ustroju symbole bywają mniej niewinne niż się wydaje. Szczególnie gdy za symbolem idą kompetencje, pieniądze, nadzór, szkoła, delegacje, rozporządzenia i prokuratura.
Największy problem polega na tym, że ta konstrukcja jest ponadpartyjna. Jedni politycy krytykują ją, gdy są w opozycji. Potem lubią ją bardziej, gdy obejmują ministerstwo. Drudzy robią to samo. Każda władza wykonawcza odkrywa, że niezależne sądy są piękne, dopóki nie trzeba nimi zarządzać. A kiedy już trzeba, nagle bardzo przydają się delegacje, prezesi, statystyki, nadzór i „sprawność”.
Dlatego nie chodzi o nazwisko obecnego ministra. Nie chodzi o to, czy minister jest lepszy, gorszy, bardziej praworządny, mniej praworządny, uśmiechnięty czy ponury. Chodzi o urząd. Chodzi o narzędzia. Chodzi o to, że polityk nie powinien ich mieć.
Bo polityk zawsze znajdzie dobry powód. Najpierw będzie ratował sądy przed poprzednikami. Potem przed przeciwnikami. Potem przed chaosem. Potem przed niesprawnością. Potem przed samymi sędziami. A na końcu okaże się, że bez ministra sądy w ogóle nie potrafią być niezależne.
Ciekawe rozumowanie. Sądy są tak niezależne, że muszą być nadzorowane przez rząd.
Wróćmy więc do prostego pytania. Czy pozycja Ministra Sprawiedliwości pozwala przyjąć, że sądy w Polsce są niezależne od władzy wykonawczej?
Formalnie można recytować Konstytucję. Materialnie trzeba popatrzeć na system.
A system mówi: sądy są niezależne, ale minister ma budżet. Sądy są odrębne, ale minister ma nadzór. Sędziowie są niezawiśli, ale minister ma delegacje. Sądy działają na podstawie i w granicach prawa, ale minister może rozporządzeniem dopisywać reguły ich działania poza bieżącą debatą parlamentarną, poza kontrolą władzy ustawodawczej. Prokuratura jest stroną, ale jej szef jest ministrem od sądów. Przyszły sędzia ma być arbitrem, ale kształci się go razem z przyszłym oskarżycielem. Wszystko się zgadza. Zwłaszcza każdy ornament osobno.
Na koniec teścik.
Proszę bez pomocy internetu odpowiedzieć, czym różni się w praktyce niezawisłość sędziego od niezależności sądu, kto w Polsce układa finansowy świat sądów powszechnych, kto nadzoruje szkołę przyszłych sędziów i prokuratorów, kto jest szefem prokuratury, kto wpływa na delegacje sędziów i dlaczego to wszystko ma nie mieć znaczenia dla trójpodziału władz.
Ja musiałem sprawdzać.
I im dłużej sprawdzałem, tym bardziej miałem wrażenie, że trójpodział władz w Polsce jest ornamentem i zaklęciem. Niby po 1989 roku wróciliśmy do normalności. Niby mamy Konstytucję. Niby mamy niezawisłych sędziów. Niby sąd nie jest już elementem jednolitego systemu władzy państwowej.
A tryby systemu działają po staremu.
I tu dochodzimy do najtrudniejszego miejsca. Łatwo powiedzieć: oddzielmy Ministra Sprawiedliwości od Prokuratora Generalnego. Tylko że to nie rozwiązuje problemu. Minister i Prokurator Generalny, nawet rozdzieleni personalnie, nadal pozostają elementami władzy wykonawczej. Można wyjąć jedną pieczątkę z jednej szuflady i włożyć do drugiej, ale szafa zostanie ta sama. Jeszcze starsza.
Nie chodzi więc wyłącznie o to, żeby minister nie był prokuratorem. Chodzi o to, żeby władza wykonawcza nie organizowała świata sądów. Nie przez ministra. Nie przez prokuratora. Nie przez innego centralnego urzędnika z nową tabliczką na drzwiach.
Jeżeli sądy mają być rzeczywiście trzecią władzą, trzeba zadać pytanie poważniejsze: kto w demokratycznym państwie powinien mieć wpływ na powoływanie, ocenianie, awansowanie i organizacyjne nadzorowanie sędziów?
Odpowiedź nie może być dziecinna. Nie wystarczy powiedzieć: sami sędziowie. Państwo, w którym sędziowie wybierają sędziów, awansują sędziów, oceniają sędziów i odpowiadają tylko przed sędziami, nie jest ideałem trójpodziału władz. Może stać się korporacją. A korporacja sędziowska, tak jak każda inna korporacja, będzie bronić własnego spokoju, własnych obyczajów, własnych błędów i własnych świętych krów.
Nie wystarczy też powiedzieć: rząd. To już mamy. I widzimy, do czego prowadzi. Każda władza wykonawcza, niezależnie od barw partyjnych, prędzej czy później odkrywa, że sądy są zbyt ważne, żeby zostawić je samym sobie. Najpierw chce je „usprawnić”. Potem „zreformować”. Potem „odpolitycznić”. Potem „przywrócić obywatelom”. A na końcu okazuje się, że obywatel dostał konferencję prasową, a minister narzędzia.
Potrzebny jest więc trzeci model.
Może warto wrócić do pytania, które w Polsce zadaje się zbyt rzadko: czy demokratyczny nadzór nad sądami musi być sprawowany przez rząd? A może powinien być wykonywany przez organ władzy ustawodawczej, najlepiej taki, który z samej swojej natury ma być bardziej refleksyjny, mniej doraźny i mniej podatny na chwilową gorączkę większości sejmowej?
Może tym organem powinien być Senat.
Nie jako izba partyjnego odwetu. Nie jako maszynka do głosowania. Nie jako przechowalnia zasłużonych. Ale jako konstytucyjnie przebudowana izba równowagi, której powierzono by zasadniczy udział w powoływaniu, ocenie i odpowiedzialności ustrojowej sędziów.
Brzmi radykalnie? Być może. Ale mniej radykalnie niż dzisiejsza fikcja, w której mówimy obywatelowi, że sądy są trzecią władzą, po czym pokazujemy mu ministra, który ma budżet, delegacje, prezesów, nadzór, rozporządzenia, szkołę i prokuraturę.
Są państwa, w których sędziów się wybiera. Są państwa, w których istotną rolę w ich powoływaniu odgrywa parlament. Są państwa, w których niezależność sądów nie oznacza braku demokratycznej odpowiedzialności. Polski spór został fałszywie zamknięty między dwoma karykaturami: albo sądy pod ministrem, albo sądy same dla siebie. Tymczasem prawdziwe pytanie brzmi inaczej: jak zbudować system, w którym sędzia jest niezależny od rządu, ale sądownictwo nie jest wyjęte spod kontroli wspólnoty politycznej?
Senat mógłby być jednym z rozwiązań. Nie obecny Senat w obecnej konstytucyjnej postaci, lecz Senat wyposażony w realną funkcję ustrojowej kontroli nad trzecią władzą. To wymagałoby zmiany Konstytucji. I bardzo dobrze. Bo problem jest konstytucyjny, a nie regulaminowy.
Można sobie wyobrazić model, w którym Senat:
– uczestniczy w powoływaniu sędziów sądów wyższych instancji;
– zatwierdza kandydatury na najważniejsze stanowiska w sądownictwie;
– prowadzi jawne wysłuchania kandydatów;
– ocenia sprawozdania z funkcjonowania sądów;
– powołuje członków organu odpowiedzialnego za administrację sądów;
– kontroluje budżet sądownictwa jako budżet odrębnej władzy;
– uruchamia szczególne procedury odpowiedzialności za rażące nadużycia, ale bez wpływu na treść orzeczeń.
Nie chodziłoby o to, żeby senator dzwonił do sędziego. Nie chodziłoby o to, żeby większość parlamentarna pisała wyroki. Chodziłoby o coś dokładnie przeciwnego: żeby rząd przestał być gospodarzem sądów, a odpowiedzialność za ustrojową kondycję sądownictwa została przeniesiona do jawnej, demokratycznej, parlamentarnej procedury.
Dziś nadzór jest niby techniczny, ale realnie polityczny. Lepszy byłby nadzór jawnie polityczny w sensie demokratycznym, ale ściśle ograniczony konstytucyjnie, przejrzysty i odseparowany od bieżącego zarządzania sprawami. Polityka ukryta w ministerialnym gabinecie jest groźniejsza niż polityka pokazana na sali Senatu.
Oczywiście taki model wymagałby zabezpieczeń. Kadencje. Większości kwalifikowane. Publiczne wysłuchania. Zakaz ingerencji w orzecznictwo. Odrębny budżet sądów. Jasne kryteria awansu. Udział środowisk prawniczych. Możliwość zgłaszania kandydatów przez różne gremia. Odpowiedzialność za przewlekłość i nadużycia, ale nie za niepopularne wyroki.
To nie byłby powrót do rządowego nadzoru. To byłaby próba zastąpienia ministerialnej opieki nad sądami demokratyczną kontrolą nad ustrojowym funkcjonowaniem sądownictwa.
Bo trzeba powiedzieć uczciwie: sędziowie nie mogą być podwładnymi rządu, ale nie mogą też stać się kastą bez zewnętrznej odpowiedzialności. Trójpodział władz nie polega na tym, że każda władza zamyka się w swoim pokoju i wywiesza kartkę „nie przeszkadzać”. Trójpodział polega na podziale, równowadze i wzajemnym hamowaniu.
Dzisiaj ta równowaga jest fałszywa. Rząd ma zbyt dużo wobec sądów, obywatele zbyt mało, a sama Konstytucja zbyt często służy jako dekoracja do sporów, których nikt nie chce rozwiązać naprawdę.
Dlatego prawdziwa reforma wymiaru sprawiedliwości nie może polegać na wymianie ministra. Nie może polegać na tym, że jeden rząd odbierze sądy drugiemu rządowi i nazwie to przywracaniem praworządności. Nie może polegać na przesunięciu Prokuratora Generalnego do osobnego gabinetu.
Prawdziwa reforma musiałaby zacząć się od prostego pytania: jakiej trzeciej władzy chcemy?
Rządowej? Korporacyjnej? Czy demokratycznie kontrolowanej, ale niezależnej od rządu?
Dopóki tego pytania nie postawimy, będziemy tylko gonić króliczka. Raz za ministrem. Raz za prokuratorem. Raz za Krajową Radą Sądownictwa. Raz za kolejną ustawą naprawczą. A króliczek będzie szczęśliwy, bo pościg jest ważniejszy niż złapanie.
Na koniec można więc zaproponować krótką nowelizację. Ale nie ustawy. Konstytucji.
Taką, która powie jasno:
sądy nie należą do rządu;
sędziowie nie należą sami do siebie;
obywatel ma prawo do sądu niezależnego od władzy wykonawczej, ale również do sądu odpowiedzialnego przed Rzecząpospolitą;
a demokratyczna kontrola nad sądownictwem nie może być ukryta w gabinecie ministra, tylko musi być jawna, konstytucyjna i wykonywana przez organ zdolny równoważyć władzę, nie ją koncentrować.
Może przez Senat. Może przez nowy organ konstytucyjny z silnym udziałem Senatu. Może przez system mieszany.
Ale na pewno nie przez ministra, który raz jest reformatorem, raz prokuratorem, raz gospodarzem budżetu, raz kadrowym od delegacji, raz opiekunem szkoły, niekiedy prawodawcą, a zawsze politykiem.
Drobiazgi?
Nie. Tym razem to już nie są drobiazgi. To kryzys sięgający fundamentu Rzeczypospolitej. Kryzys, który może skończyć się czymś znacznie groźniejszym niż kolejną wojną o sądy: powszechną utratą zaufania obywateli do wspólnego dobra, jakim dla obywateli powinno być ich Ojczyzna.
Zbigniew Wawak – adwokat, poseł III kadencji Sejmu w latach 1997-2001 z listy Akcji Wyborczej Solidarność.