Senacki projekt krytykowany w UE. "Nadmierna regulacja, nieproporcjonalne środki"

Do Sejmu trafiła nowelizacja ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Projekt Senatu zakłada m.in. nałożenie obowiązku umieszczania na opakowaniach napojów alkoholowych informacji o szkodliwości spożywania alkoholu przez kobiety w ciąży i karmiące piersią, a także podawanie informacji przy okazji reklamy i promocji piwa. Wnioskodawcą projektu jest senator PiS Rafał Ambrozik.

Projekt to efekt wniesionej kilka lat temu petycji, której autorka postulowała nałożenie na producentów i dystrybutorów napojów alkoholowych obowiązku umieszczania na etykiecie produktu czytelnych i wyraźnych informacji o szkodliwości spożywania alkoholu przez kobiety będące w ciąży.

Autorzy projektu oczekują, że efektem regulacji będzie spadek spożycia alkoholu przez kobiety w ciąży lub karmiące piersią. W konsekwencji zmniejszeniu powinna ulec liczba dzieci dotkniętych Spektrum Alkoholowych Uszkodzeń Płodu (FASD), w tym liczba dzieci urodzonych z najcięższym przypadkiem – Alkoholowym Zespołem Płodowym (FAS).

Co by się zmieniło?

W myśl zmian, producenci zostaliby zmuszeni do umieszczania na opakowaniach napojów alkoholowych informacji o szkodliwości spożywania alkoholu przez kobiety w ciąży i karmiące piersią, a także podawanie informacji przy okazji reklamy i promocji piwa. Wielkość, zakres, wzór i sposób umieszczenia informacji miałoby określać rozporządzenie ministra zdrowia, by "informacja ta była widoczna, zrozumiała i jednoznaczna, by mogła skutecznie pełnić funkcję ostrzegawczą i prewencyjną".

Obecnie producenci umieszczają piktogramy, które zastąpiły napis m.in. "W ciąży nie piję alkoholu". Są one stosowane przez wszystkich członków Związku Browarów Polskich, czyli ponad 80% rynku, zaś niektóre mniejsze browary również korzystają z różnej formy takich oznaczeń. Jest to więc powszechna praktyka. Jednak po przyjęciu ustawy stałoby się to obowiązkiem.

W projekcie ustawy przewidziano okres przejściowy. Po wprowadzeniu przepisów napoje alkoholowe bez odpowiednich oznaczeń mogły by być sprzedawane nie dłużej niż przez 24 miesiące od wejścia ustawy w życie.

Poważne wątpliwości i krytyczne uwagi

Tyle, że senacki projekt został już bardzo mocno skrytykowany w Unii Europejskiej. Jak to możliwe? Powyższy projekt ustawy, podobnie jak inne, podlega bowiem procesowi notyfikacji TRIS. To obowiązkowa procedura w UE, w ramach której państwa członkowskie muszą zgłaszać Komisji Europejskiej projekty nowych przepisów technicznych dotyczących produktów i usług, aby zapobiec powstawaniu barier handlowych i umożliwić dialog.

Innymi słowy, system TRIS pozwala na informowanie, konsultacje i analizę potencjalnego wpływu tych przepisów na rynek wewnętrzny UE (swobodny przepływ towarów, usług, przedsiębiorczość), dając KE i innym państwom czas na reakcję (okres zawieszenia).

Nadmierna regulacja i zakłócenie wolnego handlu

Do senackiego projektu pojawiły się zarówno komentarze, jak i szczegółowe opinie kilku państw, które w dużej mierze są krytyczne. Pierwsza grupa argumentów dotyczy z jednej strony nadmiernej regulacji, która może mieć negatywny wpływ na wolny handel, zaś z drugiej łamania zasady proporcjonalności środków.

Przykładowo, zdaniem Czechów, zaproponowane przepisy "stanowią nieuzasadnioną nadmierną regulację", co "zakłóca konkurencję i może tworzyć bariery w handlu w obrębie UE". "Obowiązek zamieszczania szczególnych krajowych ostrzeżeń o szkodliwych skutkach spożywania alkoholu przez kobiety w ciąży lub karmiące piersią w formie przeznaczonej wyłącznie na rynek polski stanowi środek o skutku równoważnym z ograniczeniem ilościowym w rozumieniu art. 34 TFUE (Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Jest to środek, który może uniemożliwić wprowadzanie na rynek polski towarów pochodzących z innych państw członkowskich, ponieważ wymaga on oznakowania napojów alkoholowych w wersji przeznaczonej wyłącznie na rynek polski, niezależnie od dobrowolnych ostrzeżeń, które są obecnie stosowane w większości przypadków" – czytamy w stanowisku Republiki Czeskiej.

W ocenie Czechów "proponowane środki wydają się nieproporcjonalnymi, nieuzasadnionymi i dyskryminującymi ograniczeniami swobodnego przepływu towarów, które naruszają art. 34–36 TFUE, zasadę proporcjonalności oraz zasady funkcjonowania rynku wewnętrznego UE”.

Ich punkt widzenia podzielają Rumuni, którzy także skrytykowali założenia projektu. Ich zdaniem "dodatkowe wymogi w zakresie etykietowania stanowią obciążenie administracyjne dla producentów i importerów w UE". "Wymogi te wymuszają zmiany w opakowaniach, generują dodatkowe koszty dla producentów/importerów w innych państwach członkowskich oraz mają zastosowanie do produktów, które są już legalnie wprowadzane do obrotu w innych państwach członkowskich. Środki nałożone przez Polskę w zgłoszonym projekcie stanowią środki o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych i mieszczą się w zakresie art. 34 TFUE" – czytamy w stanowisku Rumunii.

Proponowane zmiany nie podobają się również Słowakom, w których ocenie to "nieproporcjonalne, nieuzasadnione i dyskryminujące ograniczenie swobodnego przepływu towarów”. Jak wskazują, środki krajowe muszą być niezbędne, odpowiednie i proporcjonalne do danego celu, a proponowane zmiany – w ocenie Słowaków – nie spełniają tych wymogów. "Obowiązek ten dotyczy również opakowań, które nie są widoczne dla konsumentów; kwestia ta została już rozwiązana na szczeblu lokalnym poprzez skuteczną samoregulację ze strony branży; nie wzięto pod uwagę mniej restrykcyjnych środków niż te wymagane na mocy obowiązkowych wymogów dotyczących etykietowania” – podkreślają.

„Przedmiotowy projekt można uznać za szkodliwy dla jednolitego rynku i dostępu do rynku polskiego, który jest jednym z najważniejszych rynków eksportowych dla słowackich browarów” – punktują.

Samoregulacja branży

Czesi zwracają również uwagę w swojej opinii, że polski parlament próbuje uregulować coś, co zostało już uregulowane poprzez samoregulację sektora. "Można stwierdzić, że zdecydowana większość piw i napojów spirytusowych dostępnych na polskim rynku dobrowolnie umieszcza na opakowaniach piktogramy przedstawiające przekreśloną kobietę w ciąży lub pisemne ostrzeżenie. Dotyczy to zarówno największych, jak i najmniejszych producentów. W związku z tym projekt ustawy reguluje obszar, który został już skutecznie uregulowany poprzez samoregulację sektora, co sprawia, że proponowane zmiany są zbędne, stanowią nieuzasadnioną nadmierną regulację, zakłócają konkurencję i tworzą bariery w handlu wewnątrz UE" – czytamy w dokumencie.

Warto dodać, że argument ten podniósł również podczas konsultacji minister rolnictwa i rozwoju wsi, który poddał w wątpliwość zasadność wprowadzania zmian nakładających dodatkowe obowiązki w zakresie znakowania opakowań napojów alkoholowych, w kontekście już podejmowanych przez branżę alkoholową dobrowolnych inicjatyw dotyczących zwiększenia świadomości społecznej na temat szkodliwości spożywania alkoholu przez kobiety w ciąży.

Na ten fakt zwrócili także uwagę Słowacy. „Polskie browary, zarówno małe, jak i duże, już dobrowolnie wprowadziły oznakowanie dotyczące szkodliwych skutków spożywania alkoholu przez kobiety w ciąży, a zdecydowana większość butelek i puszek piwa dostępnych na polskim rynku posiada już piktogramy z przekreślonym wizerunkiem kobiety w ciąży lub pisemne ostrzeżenia" – punktują senacki projekt.

Brak dowodów i "wyprzedzanie UE"

Co ciekawe, Czesi wskazali także, że z jednej strony autorzy projektu ustawy "nie przedstawili dowodów potwierdzających skuteczność proponowanego rozwiązania ani dowodów na to, że dostępne mniej restrykcyjne środki byłyby niewystarczające", zaś z drugiej, przepisy i tak będą musiały zostać zmienione. "Projekt ustawy wprowadza wymogi, które są sprzeczne z działaniami harmonizacyjnymi na szczeblu UE. Zgodnie z zapowiedziami zawartymi w europejskim planie walki z rakiem Komisja Europejska ogłosiła zamiar wprowadzenia obowiązkowego oznaczania składników i informacji o wartościach odżywczych na napojach alkoholowych, a w kolejnych etapach również ostrzeżeń zdrowotnych. Polscy ustawodawcy wyprzedzają zatem działania UE, tworząc regulację, która najprawdopodobniej będzie wymagała dalszych zmian po przyjęciu rozwiązania na szczeblu UE, narażając tym samym podmioty na podwójne koszty dostosowania” – czytamy.

W uwagach rumuńskich, podobnie jak czeskich, także podniesiono argument, że Polska nie wykazała, iż rozważyła możliwość wprowadzenia mniej restrykcyjnego rozwiązania, takiego jak ustandaryzowane unijne piktogramy lub publiczne kampanie informacyjne skierowane do konsumentów, w celu osiągnięcia zamierzonego celu.

"Format etykiety pozostawiono do uznania przyszłego rozporządzenia wydanego przez ministra właściwego do spraw zdrowia, które najprawdopodobniej będzie musiało zostać zgłoszone w systemie TRIS. Treść projektu pozostaje niejednoznaczna i nie zawiera wyjaśnień pozwalających podmiotom gospodarczym ustalić, jaką formę przyjmą nałożone ostrzeżenia oraz związana z nimi etykieta. Zgłoszony projekt nakłada wymogi dotyczące etykietowania wykraczające poza standardy UE, a tym samym nie spełnia zasady wzajemnego uznawania towarów legalnie wprowadzonych do obrotu w innych państwach członkowskich, ustanowionej w orzecznictwie TSUE, oraz prowadzi do fragmentacji rynku wewnętrznego poprzez wprowadzanie krajowych regulacji wykraczających poza to, co jest konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu" – podkreślono.

W tym kontekście zwrócono uwagę na działania Komisji Europejskiej, która w ub. roku potwierdziła potrzebę umieszczania na etykietach napojów alkoholowych wyraźnych ostrzeżeń o ryzyku zachorowania na nowotwory. "W związku z tym Komisja Europejska opracuje wniosek mający na celu harmonizację ostrzeżeń zdrowotnych na opakowaniach napojów alkoholowych, co spowoduje nowe koszty dla podmiotów gospodarczych w tej branży. W tym kontekście Polska powinna powstrzymać się od wprowadzania takich regulacji i zaczekać na propozycję Komisji Europejskiej harmonizującą sposób przekazywania informacji/ostrzeżeń konsumentom" – wskazują Rumuni.

W podobnym duchu wypowiedziała się też Komisja Europejska w liście do ministra spraw zagranicznych Radosława Sikorskiego, która zwróciła uwagę, że fakt, iż w projekcie nie ma zapisów dot. tego, jak postulowane oznaczenia powinny wyglądać, oznacza, że będzie musiało to zostać uregulowane kolejnymi przepisami, które ponownie będą podlegać notyfikacji. „Badanie zgłoszonego projektu skłoniło Komisję do przedstawienia poniższych uwag (…) Władze polskie proszone są o uwzględnienie tych uwag" – podkreślono.

W stanowisku Słowacji także można przeczytać o tym, że "Polska nie przedstawiła żadnych dowodów na to, że nowe obowiązkowe oznakowanie byłoby skuteczniejsze w podnoszeniu świadomości lub zmniejszaniu częstości występowania płodowego zespołu alkoholowego (FAS) niż istniejące praktyki w zakresie oznakowania, które zostały już dobrowolnie wprowadzone, są dobrze ugruntowane na rynku i powszechnie uznawane przez konsumentów".

"Wykracza to poza to, co jest konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu, ponieważ w Polsce wskaźnik zachorowalności na FAS wynosi jedną trzecią średniej światowej. Ponadto w projekcie ustawy proponuje się środek, który jest sprzeczny z wysiłkami na rzecz harmonizacji etykietowania na szczeblu UE. W europejskim planie walki z rakiem Komisja Europejska ogłosiła zamiar przedstawienia wniosku dotyczącego obowiązkowych ostrzeżeń zdrowotnych. Polski ustawodawca wyprzedza zatem wysiłki UE, tworząc rozporządzenie, które po przyjęciu rozwiązania na poziomie UE może wymagać dalszych zmian, narażając podmioty na podwójne koszty adaptacyjne" – zwracają uwagę Słowacy.

Co dalej z projektem?

W czwartek podczas posiedzenia sejmowej komisji zdrowia odbędzie się I czytanie projektu senackiego dot. oznakowania alkoholu ostrzeżeniami dla kobiet w ciąży. To najdłużej debatowany projekt senacki – doczekał się zatwierdzenia dopiero w trzeciej kadencji Izby. Jednak pomimo upływu lat, wciąż nie udało się wyeliminować z niego ewidentnych błędów, które zostały zasygnalizowane powyżej. Jeżeli senatorowie nie usuną niedociągnięć, to może się za chwilę okazać, że nie będzie możliwości przyjęcia tego projektu w tej kadencji. Zwłaszcza, że Senat musi teraz odpowiedzieć na komentarze i zastrzeżenia państw europejskich.