Kilka dni temu, Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok (sygn. K 8/24), w sprawie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o Trybunale Stanu dotyczących odpowiedzialności Prezesa NBP. Temat ciekawy, wyrok już mniej. Na usprawiedliwienie obecnego TK powiem jednak, że nie jest to pierwszy wyrok w sprawie tej ustawy. W dawnych latach też o tym orzekano. I jakoś wszystkie te wyroki mi się nie podobają. Są ciągle zbyt delikatne. Nie tego się spodziewałem po obecnym składzie orzekającym. A ponieważ uważam, że problem jest głębszy, postanowiłem się publicznie wypowiedzieć. Dawno nie komentowałem naszej polskiej rzeczywistości, to trochę intelektualnego jadu mi się w głowie zebrało. A ten temat doskonale nadaje się na wyzłośliwianie.
Z krajowej perspektywy Trybunał Stanu jest kolegialnym organem państwa, wchodzącym w skład władzy sądowniczej. Składa się z 19 osób, przy czym 18 z nich (16 członków i 2 wiceprzewodniczących) jest wybieranych przez Sejm. Przewodniczącym Trybunału Stanu jest z mocy Konstytucji (art. 199 ust. 2) Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego. Funkcjonowanie Trybunału Stanu jest sprzężone z kadencją Sejmu, który dokonał wyboru jego członków. Koniec kadencji Sejmu powoduje konieczność wyboru nowego Trybunału Stanu.
Trybunał Stanu pełni w systemie ustrojowym dwojaką funkcję. Po pierwsze, jest organem władzy sądowniczej właściwym w zakresie egzekwowania odpowiedzialności konstytucyjnej najwyższych funkcjonariuszy państwowych. Z drugiej strony, Trybunał Stanu posiada kompetencje sądu karnego, bo Konstytucja upoważnia go do egzekwowania także odpowiedzialności karnej za przestępstwa popełnione przez niektórych piastunów władztwa państwowego (art. 145 i art. 156). Tu zaznaczę, że nie należy do nich Prezes NBP.
To ostatnie zadanie generuje w polskiej doktrynie pytania, czy Trybunał Stanu nie sprawuje przypadkiem wymiaru sprawiedliwości, a więc nie jest sądem w rozumieniu Konstytucji RP? Wśród dyskutantów nadal jednak przeważa ocena, że to egzekwowanie odpowiedzialności konstytucyjnej, a nie karnej, jest jego głównym zadaniem, i w tej sytuacji trudno Trybunał Stanu uznać za sąd.
Zwolenników tej oceny muszę jednak zasmucić. Otóż nawet jeśli mają rację z perspektywy konstytucyjnej, to ich ocena jest zdecydowanie niekompatybilna z obecnym rozumieniem pojęcia sąd w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej: ETPC). Uogólniając dość mocno wyjaśnienie z powodu ograniczonych ram wypowiedzi, zaznaczę tylko, że sądem w rozumieniu EKPC jest każdy organ, który w ramach przyznanych prawem kompetencji i po przeprowadzonym postępowaniu rozstrzyga sprawy jednostek, a wynik takiego rozstrzygnięcia ma decydujące znaczenie dla praw i obowiązków jednostki. Więcej, wystarczy że wynik ten wpływa ewentualnie na wynik sporu przed sądami powszechnymi, to organ taki też jest uznawany za sąd. Nadmienię tu, że do tak szerokiego postrzegania przyczyniły się mocno sprawy polskie, które do Strasburga wrzucali w ostatnich latach akolici obecnej władzy.
W efekcie, skoro taki organ jest z perspektywy Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (dalej Konwencja) uważany za sąd, powinien też spełniać kryteria wynikające z art. 6 tego aktu. Wśród nich – w interesującym nas kontekście – chodzi głównie o: niezależność organu, w szczególności od władzy wykonawczej, bezstronność i niezawisłość sędziego, głównie dzięki gwarancjom wolności od nacisków z zewnątrz.
Trybunał Stanu jako sąd
Odpowiedzialność Prezesa NBP przed Trybunałem Stanu to odpowiedzialność konstytucyjna. Obejmuje więc ona czyny, którymi osoba jej podlegająca naruszyła, także nieumyślnie, Konstytucję lub ustawę w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urzędowania. Efektem uznania tej odpowiedzialności i skazania przez Trybunał Stanu może być kara wskazana w ustawie o Trybunale Stanu. Dziś katalog tych kar obejmuje: 1) utratę czynnego i biernego prawa wyborczego w wyborach Prezydenta, w wyborach do Sejmu i do Senatu, w wyborach do Parlamentu Europejskiego oraz w wyborach organów samorządu terytorialnego; 2) zakaz zajmowania kierowniczych stanowisk lub pełnienia funkcji związanych ze szczególną odpowiedzialnością w organach państwowych i w organizacjach społecznych; 3) utratę wszystkich albo niektórych orderów, odznaczeń i tytułów honorowych.
Są to więc bez wątpienia kary, które dotyczą konstytucyjnych praw jednostki. Ale nie tylko. Prawo wyborcze obywatela, czy prawo do pełnienie pewnych funkcji, mają także swój międzynarodowy kontekst. Są przedmiotem ochrony samej Konwencji. O tym, że ewentualny wyrok Trybunału Stanu mógłby z tej perspektywy podlegać kontroli ETPC nie warto nawet dyskutować. Po ostatnich doświadczenia Polski przed tym organem to pewniak. Oczywiście taka potencjalna kontrola ex post, byłaby dla Prezesa Glapińskiego musztardą po obiedzie, a dla jego przeciwników małoznaczącym problemem. Konwencja zna jednak szybsze instrumenty, używane już przecież w przypadkach spraw dyscyplinarnych sędziów polskich, a mianowicie postanowienia tymczasowe (interim measures), które blokowały procedowanie właśnie ze względu na brak spełnienia standardów wytyczonych w Strasburgu dla sądów w rozumieniu Konwencji. Dlatego warto rozważyć pomysł, czy – gdy wpłynie oskarżenie – nie składać wniosku o środki tymczasowe, albo iść już po całości i złożyć skargę jako potencjalna ofiara naruszenia Konwencji. Szczególnie, że do Strasburga wpływa w ostatnich latach coraz więcej skarg od osób, którym nadaje się status ofiary potencjalnej naruszenia praw człowieka, co – nawiasem mówiąc – zmienia optykę systemu ochrony praw człowieka z następczej (po naruszeniu) na prewencyjną. Bo fakt, że Trybunał Stanu łamie szereg standardów strasburskich jest bezsporny. Świadczą o tym poniższe fakty.
Na początek rzut oka na wybór członków tego Trybunału, choć właściwie powinienem używać wobec nich słowa „sędziów”. I to nie tylko z powodu braku konsekwencji samej Konstytucji (zob. art. 199 ust. 3 Konstytucji), ale też dlatego że de facto członkowie Trybunału Stanu są funkcjonalnie sędziami. Decydują o niektórych prawach jednostki i jako Trybunał działają również na podstawie kpk.
Są też oni powoływani na podstawie Konstytucji przez Sejm. I choć może w tym przypadku dałoby się przymknąć oko na polityczne powołanie, to jednak już na wstępie wszystkich tzw. sędziów dyskwalifikuje jeden fakt. Otóż ten sam organ, który ich powołuje, jest jednocześnie uprawniony do stawiania i oskarżania Prezesa NBP przed powołanym przez siebie składem. Może więc sobie wykreować skład Trybunału w taki sposób, by zamienić jego niezależność w fikcję i w efekcie mieć pewność co do ostatecznego rozstrzygnięcia. I nie chodzi tu o konkretną sytuację, ale o wątpliwości co do niezależności Trybunału Stanu od władzy ustawodawczej i to w powiązaniu z władzą wykonawczą, bo przecież w polskich realiach ta ostatnia musi mieć większość parlamentarną, by działać. W świetle wymogów praworządności i demokracji to na pewno nie przejdzie.
Co więcej, tzw. niezawisłość i bezstronność osób zasiadających w Trybunale Stanu to tylko konstytucyjne hasło. Owszem, jest kilka formalnych gwarancji, w tym nawet immunitet, czy nieusuwalność w ramach kadencji. Ale w praktyce to tylko pozory. Przecież członkowie Trybunału Stanu nie pełnią tej funkcji odpłatnie, a wynagrodzenie odpowiadające godności urzędu jest ważnym aspektem niezawisłości sędziego. Co więcej, dostają diety za posiedzenie. Z jednej strony są więc zainteresowani finansowo w uczestnictwie w orzekaniu, z drugiej są łatwiejszym celem dla ewentualnego przekupstwa niż godnie opłacany sędzia.
Do tego każdy z tzw. sędziów jest czynny zawodowo, bo przecież musi z czegoś żyć. A w systemie prawa nie ma gwarancji osłaniających ich przed wpływami ze strony pracodawcy. Brakuje przepisów chroniących ich stosunek pracy w trakcie pełnienia tych funkcji, czy bezpośrednio po zakończeniu. Nie ma też gwarancji, że w życiu zawodowym nie popadają w finansowe powiązania lub zobowiązania, które będą miały odbicie na poziomie Trybunału Stanu. Tym bardziej, że partie polityczne wybierają do Trybunału Stanu z reguły osoby z kręgu swoich ekspertów i doradców. Jakby przejrzeć dokumenty finansowe klubów sejmowych to ciekawe, czy ostałby się choć jeden członek Trybunału Stanu, który nie pisał dla klubów ekspertyzy? Oczywiście za godnym wynagrodzeniem. Na tym tle uwaga, że nie ma też zakazu, by członkowie Trybunału Stanu nie należeli do partii politycznych to tylko wisienka na torcie.
Inne fikcje sądowe
Do tego dochodzą kolejne dwie kwestie. Pierwsza to kadencyjność funkcji z możliwością wielokrotnego wyboru. Choć pewność kadencji jest powszechnie określana jako forma gwarancji, to w przypadku możliwości jej odnawiania chwieje ona niezawisłością. Zbyt niezawisłego sędziego, odmawiającego kontaktów z podmiotem, który go wykreował, Sejm – choć właściwie należałoby napisać „partia polityczna” – ponownie nie powoła. Druga to dość słaba gwarancja broniąca przed utratą stanowiska sędziego-członka Trybunału Stanu. Otóż zgodnie z ustawą, może to nastąpić wskutek trwałej utraty zdolności do wykonywania czynności albo skazania prawomocnym wyrokiem sądu. Pierwsza z tych przesłanek jest dość enigmatyczna. A kiedy jeszcze połączymy ją z faktem, że o stwierdzeniu takiej utraty decyduje Marszałek Sejmu (z obowiązkiem poinformowania o tym Sejmu), to wykorzystanie tej drogi do usunięcia niewygodnego dla większości sejmowej członka Trybunału jest bardzo proste. Szczególnie w dzisiejszej rzeczywistości politycznej. Obecny Marszałek Sejmu ma już doświadczenie w usuwaniu ze stanowiska w prawnie wątpliwych okolicznościach, choć na razie tylko posłów.
Zresztą co do zasady status członków-sędziów Trybunału Stanu jest w dużej mierze uzależniony od woli i działań ustawodawcy zwykłego, a więc woli politycznej większości, co rzeczywistą ich niezawisłość sprowadza do poziomu deklaratywnego. Szczególnie jeśli mają „swojego” prezydenta.
Dużo wątpliwości pojawia się także z perspektywy procedowania Trybunału Stanu. Przytoczmy tylko dwie:
po pierwsze, Trybunał Stanu jest zarazem sądem pierwszej oraz drugiej instancji. W przypadku możliwości skazania z konsekwencją utraty praw obywatelskich, marnie realizuje to gwarancje procesowe by odwołanie rozpoznał inny sąd, nawet jeśli są to składy inne liczebnie i składające się z innych sędziów. To powinny być jednak dwa różne organy sądzące, a nie osoby pochodzące z tego samego towarzystwa;
po drugie, na czele Trybunału stoi Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego. To on zarządza procedurą, włącznie z określaniem składów. I w tej kwestii z dość dużą dozą złośliwej satysfakcją napiszę, że dostała rządząca koalicja to, co chciała. Skoro zdaniem posłów koalicji rządzącej, Prezes Manowska nie jest sędzią Sądu Najwyższego, to raczej nie może być Prezesem tego sądu, a w konsekwencji i Prezesem Trybunału Stanu.
Bardzo przepraszam Panią Manowską, że tak piszę, ale bawią mnie niezmiernie te paradoksy, z którymi zderza się nasza kochana władza. Tym bardziej, że sami sobie te wilcze doły przez poprzednie lata uporczywie kopali. Przecież właśnie kwestia szefostwa Trybunału Stanu stanowi wręcz egzystencjalny problem związany z rzeczywistym istnieniem instytucji. W myśl Konwencji, tak ubóstwianej przez rządzących Polską liberalno-lewicowych polityków, sąd rozstrzygający o prawach jednostki powinien być ustanowiony ustawą (prawem). Z kolei zgodnie z Konstytucją, Prezesem Trybunału Stanu nie może być nikt inny niż Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego. Na pewno nie może to być sędzia sądu apelacyjnego, a za takiego sędziego politycy Koalicji Obywatelskiej/Trzeciej Drogi/Lewicy, a także niegrzeszący wiedzą prawniczą członkowie niektórych sędziowskich stowarzyszeń, uważają sędzię Manowską. Wystarczy tylko poczytać ich publiczne wypowiedzi. A to musi oznaczać, że Trybunału Stanu w Polsce nie ma. Do kogo zatem chcą skierować wniosek?
Tak można by się bawić w analizę problemu jeszcze długo. Ale przejdźmy do puenty. Jest ona jak zwykle krótka, bo takie lubię. Przez cały okres pozostawania w opozycji, obecne partie rządzące dekomponowały konstrukcję państwa. Było im to na rękę. Stworzyły jednak szereg narzędzi, które obecnie można używać przeciwko nim. Owszem, mając dziś polityczną władzę, niektóre z tych narzędzi mogą po prostu zdezaktywować na poziomie krajowym poprzez zwyczajne negowanie prawa. Zresztą to jedyne, co w tym całym rządzeniu krajem im dziś wychodzi. Ale nie wszystkie z tych narzędzi są używane na poziomie krajowym. Ja osobiście bardzo chciałbym zobaczyć, co w tej sytuacji orzeknie ETPC? Czy będzie dalej brnął w swoją koncepcję, czy też zacznie kombinować, jak się wycofać z dotychczasowego orzecznictwa? I powie, że Prezesowi NBP prawo do niezależnego sądu nie przysługuje. Z drugiej strony, chętnie obejrzałbym jak się zachowa w tej sprawie UE. Wystąpienie Prezesa NBP do Komisji Europejskiej z żądaniem oskarżenia państwa polskiego o naruszenie traktatów przed Trybunałem Sprawiedliwości UE w trybie art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu UE, byłaby nader ciekawa. W końcu standardów wypracowanych przez TSUE w świetle art. 19 Traktatu o UE, Trybunał Stanu również nie spełnia. Nie wątpię, że Prezesa Glapińskiego wsparłby tutaj Europejski Bank Centralny, gdyby zorientował się jaka jest rzeczywistość. Jak łatwo rządowi, przy odrobinie złej woli, wyeliminować Prezesa NBP, a więc jakie narzędzie nacisku na NBP dają politykom obecne rozwiązania prawne.
Pozytywny wniosek z tego bałaganu jest jeden – chyba czas, zastopować szaleństwo rewanżyzmu, by kwestię odpowiedzialności konstytucyjnej i parę innych obszarów funkcjonowania państwa przedefiniować zgodnie ze współczesnymi standardami. Siermiężność prawna III RP już się wyczerpała.
Mariusz Muszyński, profesor Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego, sędzia Trybunału Konstytucyjnego
Czytaj też:
NBP wykorzystał koniunkturę. Polska kupiła najwięcej złota na świecieCzytaj też:
Dlaczego rządowi przeszkadza Glapiński? Może chodzić o fundamentalną kwestię